Thesis: Domein Vreemdelingen - Essay Marketplace

Inleiding

Het domein Vreemdelingen omvat een aantal zeer omvangrijke en complexe onderwerpen die hoog op de nationale agenda staan. De bestrijding van de problematiek binnen dit domein kenmerkt zich door de noodzaak voor een ketenbrede aanpak die de eigen overheidsorganisatie overstijgt. Dit gegeven maakt de noodzaak voor samenwerking door verschillende overheidsorganisaties overduidelijk. De diversiteit en omvang van het domein Vreemdelingen maakt echter dat de noodzakelijke samenwerking op verschillende niveaus en door verschillende onderdelen van Politie en Koninklijke Marechaussee leidt tot ondoorzichtigheid van de gekozen aanpak.
Met het ontstaan van de Nationale Politie is de wens gekomen inzicht te krijgen in de organisatie-onderdelen binnen de Politie en de Koninklijke Marechaussee die binnen dit domein acteren. Daarnaast is de wens ontstaan inzicht te verkrijgen in eventuele overlap en/of dubbelingen door deze organisaties. Dit onderzoek beoogt inzicht te geven in de expertisecentra en andere samenwerkingsorgaan binnen het domein Vreemdelingen. Het beoogt verder aan te geven waar sprake is van overlap en/of dubbelingen en doet aanbevelingen om de aanpak van de problematiek binnen dit domein verder te verbeteren.
Doelstelling
De initieel geformuleerde opdracht luidt als volgt: maak de verschillende multidisciplinaire expertisecentra/informatieknooppunten binnen het domein vreemdelingen, inclusief mensenhandel, mensensmokkel, documenten en identiteitsfraude, waarin zowel Politie als Koninklijke Marechaussee vertegenwoordigd zijn, inzichtelijk. Beschrijf wie wat doet, op welke (juridische) basis, hoeveel fte er werkzaam is in welke functies, of men nog opereert binnen het oorspronkelijk toebedachte kader etc. De doelstelling van dit onderzoek is vervolgens om te komen met een voorstel, waarin de informatie- en expertisecentra zo min mogelijk overlap vertonen (haal de dubbels eruit), een logische ordening/ophanging binnen de organisaties hebben en een duidelijke afbakening van taken kennen, zodat de een de ander versterkt en aanvult.
Het doel van dit onderzoek is om aanbevelingen te doen waarmee de verschillende informatie- en expertisecentra kunnen komen tot het doelmatig delen van informatie. Daartoe is het noodzakelijk om bestaande structuren tegen het licht te houden en aanbevelingen te formuleren ter herstructurering van taken en organisatie(onderdelen). Een randvoorwaarde die hierbij is gesteld, is dat hierbij de Koninklijke Marechaussee (en overige ketenpartners) aangaande het domein vreemdelingen, inclusief mensenhandel/mensensmokkel, documenten en identiteitsfraude mee worden genomen in het reorganisatieproces bij de Politie. Ook dienen hierbij bevindingen in eventuele bestaande en lopende evaluaties worden meegenomen. Op basis van deze doelstelling is in overleg met de opdrachtgevers de volgende probleemstelling geformuleerd:
Probleemstelling
Voor het beantwoorden van deze probleemstelling zijn een aantal onderzoeksvragen geformuleerd. Deze onderzoeksvragen zijn hieronder weergegeven:
Hoe verhouden de huidige expertisecentra en informatieknooppunten van de Nationale Politie en de Koninklijke Marechaussee in het domein vreemdelingen zich tot elkaar en welke aanbevelingen kunnen worden geformuleerd die leiden tot een effici??nte inrichting en taakstelling met als doel een doelmatige informatie-uitwisseling?
Onderzoeksvragen
Welke processen en taken behoren tot het domein vreemdelingen binnen de Politie en de Koninklijke Marechaussee en op welke punten vertonen deze processen en taken raakvlakken met ketenpartners?
Welke informatie- en expertisecentra zijn er op dit moment binnen de Politie en de Koninklijke Marechaussee actief binnen het domein vreemdelingen, wat is hun taakstelling en op welke wijze zijn deze ingericht (IST)?
Welke informatie- en expertisecentra zijn noodzakelijk voor de in het domein vreemdelingen onderkende processen en taken voor de uitvoering en wat dient hun taakstelling te zijn (SOLL)?
In hoeverre en op welke wijze wijkt de bestaande situatie af van de gewenste situatie (GAP analyse)?
Welke knelpunten kunnen worden onderkend aan de hand van de analyse en welke aanbevelingen kunnen naar aanleiding hiervan worden gedaan?
Deze probleemstelling en de daaruit gedestilleerde onderzoeksvragen maken gebruik van termen en begrippen die een specifieke betekenis hebben in het kader van dit onderzoek, waarop hieronder zal worden ingegaan.
Definities en afbakening
Politie
De Nationale Politie bestaande uit de 10 regionale eenheden en de landelijke eenheid.
Koninklijke Marechaussee
De Koninklijke Marechaussee actief in Nederland
Domein vreemdelingen
Onder het domein vreemdelingen wordt in dit onderzoek bedoeld het domein zoals afgekaderd in de portefeuilleverdeling binnen de Nationale Politie, zoals weergegeven in bijlage 4. Hiertoe worden gerekend alle activiteiten van Politie en Koninklijke Marechaussee op het gebied van vreemdelingen, mensenhandel, mensensmokkel, documenten en identiteitsfraude.
Expertisecentrum en informatieknooppunt
Alle Nederlandse expertisecentra en informatieknooppunten waarin minimaal 1 medewerker van de Politie of Koninklijke Marechaussee organisatorisch is ingebed in meer dan uitsluitend liaisonfunctie. Ten behoeve van de leesbaarheid wordt in de tekst hieronder enkel het woord expertisecentrum gebruikt. Op deze regel wordt uitzondering gemaakt wanneer specifiek naar de informatie-uitwisselingsfunctie van een expertisecentrum wordt gerefereerd.
Onderzoeksmethoden
In de uitvoering van dit onderzoek worden verschillende onderzoeksmethoden gehanteerd om te kunnen komen tot beantwoording van de geformuleerde onderzoeksvragen en uiteindelijk probleemstelling. Bij de beantwoording van deze vragen is uitsluitend gebruik gemaakt van kwalitatieve onderzoeksmethoden. De reden hiervoor is gelegen in de doelstelling van het onderzoek en de aan de hand daarvan geformuleerde probleemstelling. Een cijfermatige beantwoording van deze probleemstelling doet immers geen recht aan de problematiek die ten grondslag ligt aan de vraag. Dit betekent onder meer dat niet is onderzocht of de verschillende informatie het afgesproken aantal pre-weegdocumenten heeft opgeleverd. Deze vraag is immers niet relevant voor de beantwoording van deze probleemstelling.
Voor de gebruikte onderzoeksmethodiek is voor een belangrijk deel aangesloten bij de aanbevelingen zoals die zijn gedaan door het Instituut voor Nederlandse Kwaliteit, de stichting achter de ontwikkeling van het INK managementmodel in de Gids voor evalueren van organisaties (INK, 2006). in deze gids wordt uitvoerig de methodiek voor zelfevaluatie middels het INK managementmodel omschreven.
Aanpak
De aanpak van deze analyse is georganiseerd door het opzetten van een projectteam, bestaande uit 2 medewerkers van de Koninklijke Marechaussee en een medewerker van de Politie. Ten behoeve van de onafhankelijkheid van deze analyse is er voor gekozen om in het projectteam geen direct betrokken medewerkers deel te laten nemen. Hoewel alle betrokkenen actief zijn binnen de verschillende organisaties, bevindt hun dagelijks werkveld zich grotendeels op andere terreinen. Hiermee is beoogd de objectiviteit van het onderzoek te vergroten. Dit projectteam opereert onder regie van een regieteam bestaande uit een medewerker van de Staf Nationale Politie, als vertegenwoordiger van de opdrachtgever van deze analyse, een vertegenwoordiger van de Koninklijke Marechaussee en een begeleider van de Politieacademie, gespecialiseerd op het gebied van de organisatieontwikkeling. Tussen het projectteam en het regieteam zijn afspraken gemaakt over de reikwijdte, tijdlijn en probleemstelling. Deze afspraken zijn verwoord in het hiervoor weergegeven hoofdstuk.
Uitvoering
De uitvoering van dit onderzoek is aangevangen met de informatiefase. Deze fase is benut voor het inventariseren van bestaande informatie in de vorm van bestaande documenten als de Korpsmonitor prostitutie en mensenhandel 2012 en andere documenten zoals weergegeven in de bibliografie.
Vervolgens is het projectteam overgegaan tot het verzamelen van nieuwe informatie. In deze fase is er gekozen voor het interviewen van met name leidinggevenden van de verschillende direct betrokken organisatieonderdelen. In de bijlage bevindt zich een overzicht van de functie en de naam van de ge??nterviewden. Bij deze interviews is gebruik gemaakt van de semi-gestructureerde interview methodiek.
Vervolgens is deze informatie geanalyseerd met behulp van het in Nederland gebruikte INK managementmodel en zijn de eerste onderzoeksvragen beantwoord. Het INK model is een in de jaren ’90 in Nederland ontwikkeld managementmodel. Het is ontwikkeld met als doel organisaties en bedrijven in Nederland op een hoger kwaliteitsniveau te tillen (INK, 2006). Daarbij is gekozen voor het ontwikkelen van een eigen managementanalyse model, in tegenstelling tot het toepassen van een in het buitenland gebruikt analysemodel vanwege de wens om specifieke Nederlandse kenmerken in het model tot uiting te laten komen. Dit managementmodel legt dan ook, overeenkomstig de Nederlandse cultuur, een zwaardere nadruk op de rol van de organisatie of het bedrijf in de Nederlandse samenleving en de rol van de Nederlandse medewerker en kan worden getypeerd als een Rijnlands managementmodel. Dit in tegenstelling tot het Angelsaksisch model waarin de aandeelhouder sterk centraal wordt gesteld, aldus het INK.
Het INK model maakt gebruik van vijf fundamentele kenmerken die zijn verwerkt in de wijze waarop het INK model organisaties en bedrijven analyseert (INK, 2006). Deze vijf kenmerken zijn:
Inspirerend leiderschap;
Bouwen op vertrouwen;
Samenwerking;
Resultaatgerichtheid;
Continu verbeteren en vernieuwen.
Het zijn deze kenmerken die als een rode draad door de analyse heen lopen. Deze analyse geschiedt aan de hand van tien aandachtsgebieden die zijn ge??dentificeerd. De keuze van deze aandachtsgebieden is gemaakt aan de hand van de vijf fundamentele kenmerken die hiervoor zijn besproken. Deze tien aandachtsgebieden staan in relatie tot elkaar en worden ook in het licht van deze relatie besproken. Niet alle aandachtsgebieden worden even uitgebreid besproken in deze analyse. De reden hiervoor is dat een aantal aandachtsgebieden relevanter zijn dan anderen voor dit type organisatie en voor de doelstelling van deze analyse. Waar dit van toepassing is, wordt dit aangegeven. De verschillende aandachtsgebieden zelf en de wijze waarop deze aandachtsgebieden tot elkaar in relatie staan zijn uitgewerkt in het visuele model dat hieronder is weergeven.
Met het uitvoeren van deze analyse aan de hand van het INK model wordt een momentopname gemaakt van de stand van de organisatie op dit moment. Ontwikkelingen worden hierbij in ogenschouw genomen, maar met deze analyse worden toekomstige ontwikkelingen en beweging slechts in beperkte mate meegenomen. Dit is een inherente beperking van een analyse van de situatie bij gebruik van dit model. Dit wordt door het INK model zelf gerepareerd door gebruik te maken van het Plan – Do – Check – Act model.
Beperkingen
Dit onderzoek richt zich uitsluitend op de in de Politie en de Koninklijke Marechaussee actieve informatie- en expertisecentra. Eventuele informatie- en expertisecentra die actief zijn binnen de ketenpartners worden niet meegenomen in dit onderzoek. Evenmin worden operationele uitvoeringseenheden in het kader van dit onderzoek meegenomen.
Taken en processen domein vreemdelingen
Dit hoofdstuk beantwoordt de eerste onderzoeksvraag zoals die hiervoor is geformuleerd, te weten: welke processen en taken behoren tot het domein vreemdelingen binnen de Politie en de Koninklijke Marechaussee en op welke punten vertonen deze processen en taken raakvlakken met ketenpartners?
Het domein Vreemdelingen zoals dit bekend is binnen de Politie is niet een algemeen gangbare term of een domein dat in gebruik is bij veel organisaties. Het domein Vreemdelingen is binnen de Politie om organisatorische redenen op de wijze afgebakend zoals het dat nu is. Deze afbakening is vrij arbitrair en met name van belang voor de Politie organisatie zelf, omdat de verschillende onderdelen die zich binnen dit domein bevinden enkel in haar volle omvang voorkomen binnen de Politie en de Koninklijke Marechaussee. De afbakening zoals deze heeft plaatsgevonden binnen de Politie wordt niet op eenzelfde wijze toegepast binnen de Koninklijke Marechaussee. De feitelijke afbakening heeft in juli 2014 plaatsgevonden binnen de Korpsleiding van de Nationale Politie. Deze afbakening heeft plaatsgevonden in het kader van de portefeuilleverdeling onder de leidinggevenden van de Politie. In dit document is dhr. P. van Musscher, chef Eenheid Den Haag, aangewezen als portefeuillehouder voor de portefeuille Vreemdelingen & Mensenhandel. Ter ondersteuning bij deze portefeuille is binnen de Politie het Expertisecentrum Vreemdelingen Identiteitsfraude en Mensenhandel en Mensensmokkel (hierna: EVIM) opgericht. Dit is het eerste expertisecentrum dat in dit onderzoek belicht zal worden.
Binnen dit domein kunnen een aantal verschillende onderwerpen worden onderkend. Een eerste onderwerp dat binnen dit domein valt is het onderwerp Vreemdelingen. Voor Politie en Koninklijke Marechaussee valt binnen dit onderwerp in ieder geval het toezicht op de naleving van de Vreemdelingenwet (Politie, 2014). Binnen dit domein is er binnen de Politie een informatie en expertisecentrum ingericht. Dit is het Nationaal Vreemdelingen Informatie Knooppunt, hierna: NVIK. Het NVIK is een organisatie van de Politie en zal als tweede expertisecentrum worden meegenomen in dit onderzoek.
Tot het domein vreemdelingen wordt daarnaast nog het onderwerp Mensensmokkel gerekend. De Politie definieert mensensmokkel als ‘mensen helpen om op illegale wijze in een land te komen en er eventueel te verblijven. De gesmokkelde mensen zijn meestal illegale vreemdelingen. Mensensmokkel hoeft daarom niet altijd gericht te zijn op een persoonsgerichte uitbuiting, zoals mensenhandel.’ (Politie, 2014). Het opsporen en voorkomen van gevallen van mensenhandel vormen de voornaamste processen binnen dit taakveld voor zowel Politie als Koninklijke Marechaussee.
Het onderwerp Mensenhandel is het derde onderwerp dat tot dit domein kan worden gerekend. Van mensenhandel is sprake wanneer mensen worden uitgebuit of onder dwang bepaalde dingen moeten doen waarvoor ze niet kiezen en waar andere mensen van profiteren. Het gaat bijvoorbeeld om: onder minimumloon laten werken of dwingen tot prostitutie. De uitbuiting kan samengaan met dwang, geweld, chantage en misleiding (Politie, 2014). Het opsporen en voorkomen van mensenhandel in Nederland vormen ten aanzien van dit onderwerp, de belangrijkste processen binnen dit taakveld. Ten aanzien van de onderwerpen mensenhandel en mensensmokkel is door Politie en Koninklijke Marechaussee in samenspraak met de Immigratie- en Naturalisatie Dienst en de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid het Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel (hierna: EMM) opgericht. Dit EMM is organisatorisch bij de Politie ondergebracht. Dit vormt het derde expertisecentrum dat in dit onderzoek wordt meegenomen.
Naast deze onderwerpen zijn er nog twee onderwerpen die tot het domein Vreemdelingen worden gerekend. Het eerste is het onderwerp vervalste documenten; documentfraude. In veel gevallen wordt gebruik gemaakt van vervalste documenten voor het verkrijgen van toegang tot het grondgebied van Nederland. Door de grensbewaking van de Koninklijke Marechaussee is daarom dit onderwerp binnen het domein Vreemdelingen te komen vallen, wat later ook binnen de Politie is overgenomen. De belangrijkste processen binnen dit taakveld vormen het voorkomen van het gebruik van vervalste documenten en het opsporen van vervalste documenten en de makers hiervan de belangrijkste processen binnen dit taakveld.
Het laatste onderwerp dat tot het domein Vreemdelingen wordt gerekend is het onderwerp identiteitsfraude. Identiteitsfraude wordt door de Koninklijke Marechaussee gedefinieerd als ‘het opzettelijk (en) (wederrechtelijk of zonder toestemming) verkrijgen, toe-eigenen, bezitten of cre??ren van valse identificatiemiddelen en het daarmee begaan van een wederrechtelijke gedraging of met de intentie om daarmee een wederrechtelijke gedraging te begaan’ (ECID, 2013). Zoals bij de eerdere onderwerpen vormen de belangrijkste processen binnen dit taakveld wederom het opsporen en voorkomen van identiteitsfraude. Door de Koninklijke Marechaussee is in samenwerking met de Politie het Expertisecentrum Identiteitsfraude en Documenten, (hierna: ECID) opgericht. Organisatorisch is dit onderdeel bij de Koninklijke Marechaussee ondergebracht.
Tot het domein Vreemdelingen zoals gehanteerd binnen de Politie worden voor de doeleinden van dit onderzoek dan ook de volgende vijf onderwerpen gerekend:
Vreemdelingen;
Mensensmokkel;
Mensenhandel;
Documentfraude;
Identiteitsfraude.
Dit betekent dat de informatie- en expertisecentra die zich binnen dit domein op een van de vijf hiervoor genoemde onderwerpen begeven zullen worden onderzocht in het licht van de hiervoor geformuleerde probleemstelling. In de huidige situatie kunnen de volgende informatie- en expertisecentra worden onderkend:
Expertisecentrum Vreemdelingen Identiteitsfraude en Mensenhandel;
Nationaal Vreemdelingen Informatie Knooppunt;
Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel;
Expertisecentrum Identiteitsfraude en Documenten.
In dit onderzoek worden deze informatie- en expertisecentra bezien vanuit de hierboven geformuleerde doelstelling. Zoals gezegd wordt hiervoor gebruik gemaakt van het zogenaamde INK model wat in het volgende hoofdstuk met name zal worden toegepast ten behoeve van een analyse van bestaande situatie. Omdat de probleemstelling zich richt op de vraag hoe de expertisecentra en informatieknooppunten van de Nationale Politie en de Koninklijke Marechaussee zich tot elkaar verhouden, vormen de hiervoor genoemde informatiecentra en informatieknooppunten de centrale onderwerpen in deze analyse. Dit betekent dat deze allen worden geanalyseerd met behulp van het INK model.

Bestaande situatie

Expertisecentrum Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel
Organisatie
Het EVIM opereert als beleidsmatige afdeling ter ondersteuning van de portefeuillehouder Vreemdelingen van de Politie. Het EVIM wordt gevormd door de directeur, een plaatsvervangend directeur, 6 stafadviseurs en administratieve ondersteuning. Het EVIM is recentelijk versterkt door twee expertise specialisten van het EMM, aldus het EMM.
Management van processen
Het EVIM vormt een beleidsmatige ondersteuning van de portefeuillehouder. Een belangrijke constatering met betrekking tot het EVIM is de vaststelling dat het EVIM niet een werkelijk expertisecentrum vormt. De medewerkers van het expertisecentrum houden zich bezig met de vorming van beleid en het onderkennen van beleid. Daarbij zijn zij mede verantwoordelijk voor het onderkennen van ontwikkelingen die worden gesignaleerd door de verschillende spelers in dit veld en vertalen zij deze ontwikkelingen in de richting van andere beleidsmakers, onder meer bij het Ministerie, of in de richting van intern beleid binnen de Politie. Zij vormen echter geen expertisecentrum in die zin dat zij zelfstandig analyses uitvoeren omtrent de operationele praktijk, noch adviseren zij het operationele kader binnen de Politie.
Leiderschap
Het EVIM is een kleine beleidsafdeling bestaande uit professionals en korte lijnen. Richting de verschillende expertisecentra en informatieknooppunten treedt het EVIM enkel op ter vertegenwoordiging van de portefeuillehouder. Omtrent dit onderwerp en de invulling van een leiderschapsfunctie richting de betrokken afdelingen van de Politie kunnen dus geen uitspraken worden gedaan.
Strategie en beleid
Ori??nteren
Het EVIM fungeert als beleidsmatige ondersteuning van de portefeuillehouder Vreemdelingen. In deze hoedanigheid heeft de directeur van het EVIM een breed netwerk binnen en buiten de Politie. Zo is hij onder meer ter ondersteuning van de portefeuillehouder aanwezig bij het Topberaad Vreemdelingenketen, een overlegforum waarbij ook het Ministerie van Veiligheid en Justitie aan tafel zit. Dit Topberaad kent vier deelraden waar het EVIM eveneens in deelneemt. Daarnaast zit de directeur van het EVIM de Landelijke Expertgroep Mensenhandel voor. In dit overleg komen de experts uit de korpsen samen om met elkaar de laatste ontwikkelingen te bespreken. Verder heeft het EVIM nauw contact met overheidsorganisaties die het werk binnen het domein Vreemdelingen raken, zoals onder meer de Koninklijke Marechaussee.
Cre??ren
Het EVIM is in staat de laatste ontwikkelingen op de voet te volgen en wijzigingen in beleid tijdig te onderkennen. De samenstelling van het EVIM stelt het daarnaast in staat om deze strategische ontwikkelingen te vertalen naar concreet binnen de Politie toe te passen beleid. Een belangrijk punt om te benadrukken bij deze taken is dat het EVIM deze functie enkel vervult ten behoeve van de Politie.
Implementeren
Na de fase van onderkennen, ontwikkelen en ontwerpen is een belangrijke rol voor het EVIM weggelegd voor het invoeren en het beheersen van beleid. Door op te treden als voorzitter van de Landelijke Expertgroep Mensenhandel heeft het EVIM direct toegang tot het in de eenheden gehanteerd beleid. Deze expertgroep bestaat immers uit de experts die in de verschillende eenheden werkzaam zijn en zich in ieder geval toeleggen op het onderwerp Mensenhandel. Verder heeft het EVIM ook nauwe contacten met de afdeling AVIM van de verschillende eenheden, de voormalige Vreemdelingenpolitie.
Medewerkers
Naar de wijze waarop de medewerkers van het EVIM worden ingezet is geen onderzoek gedaan, zodat op dit punt geen uitspraken kunnen worden gedaan.
Management van middelen
Het EVIM vormt een kleine afdeling met beperkte middelen die haar vanuit de Politie-organisatie ter beschikking worden gesteld. Naar dit onderwerp is dan ook verder geen nader onderzoek gedaan.
Resultaat
Klanten, leveranciers en partners
De voornaamste klant van het EVIM vormt de portefeuillehouder Vreemdelingen, aangezien het EVIM is opgezet ten behoeve van de uitvoering van diens portefeuille.
Medewerkers
Omdat dit punt niet is onderzocht, kunnen hier geen uitspraken over worden gedaan.
Bestuur en financiers
Omdat dit punt niet is onderzocht, kunnen hier geen uitspraken over worden gedaan
Maatschappij
De waardering van het werk van het EVIM is vanuit de maatschappij niet te onderscheiden van het werk van de Politie, zodat hier over geen waardevolle uitspraken over kunnen worden gedaan.
Verbeteren en vernieuwen
Over dit onderwerp is in dit onderzoek geen relevante informatie te vermelden.
Deelconclusie
Het EVIM is een beleidsmatige ondersteuning van de portefeuillehouder Vreemdelingen. Als zodanig valt het EVIM, ondanks haar naam, buiten het bereik van dit onderzoek. Er is geen onderzoek gedaan naar de mate van overlap op beleidsmatig vlak binnen de Politie. Wel is gesproken met de beleidsafdeling van de Koninklijke Marechaussee. Deze beleidsafdelingen houden zich onder meer bezig met dezelfde onderwerpen als die waarop het EVIM zich toelegt. Zowel het EVIM als de beleidsafdelingen van de Koninklijke Marechaussee voeren dit uit ten behoeve van hun eigen organisaties zodat er van een werkelijke overlap geen sprake is.

Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel
Organisatie
Het EMM verzamelt informatie, kennis en ervaring over mensensmokkel en mensenhandel. Hiermee ondersteunt het EMM opsporingsdiensten (Rijksoverheid, 2014). Het EMM is in 2005 opgericht en vormt een samenwerkingsverband tussen Politie, Koninklijke Marechaussee, IND en ISZW. Het EMM is organisatorisch ondergebracht bij de Dienst Landelijke Informatie Organisatie van de Politie. Het EMM bestaat per 1 januari 2015 uit 25 medewerkers. Hiervan behoren 12 medewerkers tot de Politie, 10 tot de Koninklijke Marechaussee, 2 tot de IND en een tot de ISZW.
Management van processen
Identificeren en ontwerpen
Het EMM is in 2005 in het leven geroepen middels een convenant tussen Politie, Koninklijke Marechaussee, ISZW en IND. Onderdeel van dit convenant was het identificeren van de processen die het EMM dient uit te voeren. Deze vastgelegde taakstelling maakt dat er voor het EMM slechts ruimte is voor het aanpassen van deze processen binnen deze taakstelling. De relatief ruime formulering maakt echter dat er nog wel degelijk speelruimte te vinden is in de uitvoering.
Het nader invullen van de kaders en het ontwerpen van de processen is overgelaten aan de dagelijkse leiding van het EMM. Binnen de gestelde kaders is het hun taak om de processen zodanig in te richten dat deze de verwachte resultaten opleveren. Uit het gesprek met het EMM ontstaat het beeld dat er geen handvaten zijn gegeven aan de leiding van het EMM over de exacte invulling van deze processen. Dit maakt dat er voor de dagelijkse leiding een grote mate van vrije ruimte aanwezig is om de processen in te vullen op de manier zoals zij denken dat de deelnemende organisaties dit graag zien. Complicerende factor hierbij is dat de diversiteit aan deelnemende organisaties het lastig lijkt te maken om hier een eenduidig beeld in te cre??ren.
Invoeren en beheersen
Het invoeren en beheersen van de eenmaal onderkende processen is eveneens overgelaten aan de dagelijkse leiding van het EMM. Zij worden zelf verantwoordelijk gehouden voor de resultaten van het EMM en worden geacht op eigen wijze deze processen in te voeren en te beheersen. Enkel op resultaatsniveau wordt door de verantwoordelijken over het EMM bijgestuurd. Dit onderwerp zal verder aan de orde komen in het onderdeel leiderschap.
Doorlichten en verbeteren
Het onderkennen van verbetermogelijkheden is in grote mate in handen van de dagelijkse leiding van het EMM. Deze twee leidinggevenden beschouwen zelf hun resultaten en komen met verbetervoorstellen voor de uitvoering van het takenpakket van het EMM.
Leiderschap
Richten
Het EMM is in 2005 bij convenant tussen Koninklijke Marechaussee en Politie opgericht. Dit convenant is later aangepast en uitgebreid in meerdere convenanten, onder meer met IND en ISZW. In deze convenanten zijn de belangrijkste kaders gegeven aangaande de verwachtingen en de op te leveren resultaten van het EMM. Deze convenanten zijn opgesteld in samenwerking tussen de verschillende deelnemende overheidsorganisaties. Elk van deze deelnemende organisaties heeft vanuit hun taakstelling een belang bij de bestrijding van mensenhandel en mensensmokkel. Qua cultuur en uitvoering van werkzaamheden zijn deze vier organisaties echter zeer verschillend. Deze verschillen komen ten dele ook naar voren in de genoemde taakstellingen in de convenanten.
Naast de taakstelling in de convenanten is er met enige regelmaat een co??rdinerend overleg waarin de inzet, resultaten en uitkomsten van het EMM door de vier organisaties worden besproken. De verwachtingen van de verschillende organisaties ten aanzien van de resultaten lijken, ondanks dit overleg, van tijd tot tijd te verschillen.
De belangrijkste conclusie op dit punt is dat eenduidige richting en sturing lijkt te ontbreken. De samenwerking tussen de vier organisaties lijkt een concrete, duidelijke en daadkrachtige taakstelling in de weg te staan. De indruk ontstaat dat het EMM zoekende is in wat er exact van haar verwacht wordt. Ook wanneer afspraken gemaakt zijn over concrete producten, zoals pre-weegdocumenten, lijkt er verschil van inzicht te bestaan over de vraag wat een pre-weegdocument concreet behelst. Het gebrek aan een eenduidig aanspreekpunt maakt dat er niet op eenvoudige wijze concrete invulling gegeven kan worden aan de verwachtingen.
Inrichten
De inrichting van het EMM is overgelaten aan de dagelijkse leiding van het EMM. Aan deze tweehoofdige leiding bestaande uit een medewerker van de Politie en de Koninklijke marechaussee is de opdracht gegeven zorg te dragen voor een goede inrichting van het EMM.
Verrichten
De wijze waarop de leiding van het EMM zich dagelijks inspant om de benodigde resultaten te behalen valt buiten de scope van dit onderzoek.
Strategie en beleid
Ori??nteren
Ten aanzien van de te ontwikkelen strategie en het uit te voeren beleid is het EMM in belangrijke mate afhankelijk van het beleid van de in het EMM deelnemende organisaties. Het zijn immers deze organisaties zelf die hun eigen strategische keuzes maken en waarin het EMM met name in de uitvoering een belangrijke speler is. Het EMM geeft aan een belangrijk onderdeel van haar expertiserol te hebben uitgezet bij het EVIM als beleidsonderdeel van de Politie. Ten aanzien van het formuleren van strategie en beleid kent het EMM met name een signalerende functie. Als afdeling waar alle informatie aangaande mensenhandel van de verschillende organisaties samenkomt, is zij met name verantwoordelijk voor het op een juiste manier wegzetten van deze informatie in de richting van de juiste beleidsmakers binnen de deelnemende organisaties.
Cre??ren
Nu het EMM geen verantwoordelijkheden kent op het gebied van het cre??ren van strategie en beleid, wordt op dit onderwerp niet nader ingegaan.
Implementeren
De implementatie van strategie en beleid van de vier deelnemende organisaties wordt ingebracht vanuit het co??rdinerend overleg. Dit beleid wordt vervolgens door tussenkomst van de dagelijkse leiding tot uitvoer gebracht binnen het EMM.
Medewerkers
Organiseren
De samenstelling van het personeel wordt bepaald vanuit de vier deelnemende organisaties. Afstemming hieromtrent vindt plaats in het co??rdinerend overleg. Bij een verandering van taakstelling waaruit eventueel een ander personeelsbestand voortvloeit wordt dit rechtstreeks in het co??rdinerend overleg besproken.
Investeren
Het personeel van het EMM wordt ter beschikking gesteld door de vier deelnemende organisaties op basis van ‘secondment’. Dit betekent dat het personeel werkzaam blijft binnen de oorspronkelijke organisatie. Het investeren in dit personeel gebeurt in belangrijke mate dan ook vanuit de eigen organisaties.
Respecteren
Over de wijze waarop wordt omgegaan met het personeel van het EMM binnen het EMM en binnen de eigen organisaties kan in het kader van dit onderzoek geen uitspraak worden gedaan. Dit valt immers buiten de scope van dit onderzoek en is daarom niet onderwerp van onderzoek geweest.
Management van middelen
Geld
Dit onderdeel is in het kader van dit onderzoek niet nader onderzocht.
Kennis en technologie
Het EMM is samengesteld uit medewerkers vanuit de verschillende organisaties die vanwege expertise en kennis een meerwaarde kunnen leveren aan de taakstelling van het EMM. Het belangrijkste kapitaal van het EMM is het personeel dat vanuit ervaring en achtergrond ervaring heeft met het onderwerp.
Materiaal en diensten
Dit onderdeel is in het kader van dit onderzoek niet nader onderzocht.
Resultaat
Klanten, leveranciers en partners
Een belangrijk product van het EMM vormt het opleveren van de pre-weegdocumenten. Deze pre-weegdocumenten worden opgesteld ten behoeve van de verschillende deelnemende organisaties, met als eindafnemer het Openbaar Ministerie naar aanleiding van de onderzoeken die zijn opgestart aan de hand van de opgestelde pre-weegdocumenten.
In de Korpsmonitor Prostitutie en Mensenhandel 2012 is nader ingegaan op de resultaten van het EMM, bezien vanuit de Politie. Hieromtrent wordt opgemerkt:
‘Het EMM lijkt op basis van de gegevens van deze Korpsmonitor P&M niet aan de vraag van de meeste regiokorpsen te kunnen voldoen. De korpsen willen ‘?n centraal informatieknooppunt voor de aanpak van mensenhandel. Opnieuw lukt het het EMM niet om aan de verwachtingen van de meeste korpsen en externe partners te voldoen. Het EMM merkt bij herhaling op dat de korpsen en de externe partners vaak een te hoge verwachting hebben van het EMM en blijkbaar onvoldoende bekend zijn met taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van het EMM, zoals vastgesteld in het instellingenbesluit EMM.’ (Korpsmonitor, 2012)
Het EMM geeft zelf aan dat zij bezig is de inhoudelijke kwaliteit van de pre-weegdocumenten te verbeteren. Een complicerende factor lijkt hierbij de wisselende verwachtingen van de verschillende afnemers.
Naast de op te leveren pre-weegdocumenten vervult het EMM nog een belangrijke expertiserol. Vanuit de Koninklijke Marechaussee wordt in toenemende mate gevraagd om geabstraheerde onderzoeksinformatie zodat daarmee tijdig signalen en trends kunnen worden onderkend. Deze signalen en trends stellen de verschillende organisaties in staat tijdig in te spelen op nieuwe ontwikkelingen. In de Korpsmonitor 2012 is geconstateerd dat op dit punt nog verbeteringen mogelijk zijn.
Een voortdurende uitdaging voor het EMM lijkt het verschil in verwachtingen ten aanzien van de door het EMM op te leveren resultaten. De verschillende deelnemende organisaties hebben ieder hun eigen kader vanwaar zij de producten van het EMM benaderen.
Medewerkers
Naar de mate van tevredenheid van de medewerkers op het punt van de resultaten is geen nader onderzoek gedaan.
Bestuur en financiers
De terugkoppeling door bestuur en financiers gebeurt vanuit het co??rdinerend overleg in de richting van de leiding van het EMM. Dit onderwerp is niet nader bestudeerd in het kader van dit onderzoek.
Maatschappij
Het belang van de bestrijding van mensenhandel is evident. De prioriteit van deze bestrijding is door de Tweede Kamer benadrukt in haar prioriteiten 2011 – 2014. (Minister van Veiligheid en Justitie, 2014). Het belang van een intensieve bestrijding van deze vorm van criminaliteit vereist een intra-organisatorische samenwerking tussen verschillende overheidsorganisaties, wat het bestaan van het EMM rechtvaardigt vanuit het gekozen overheidsbeleid.
Vanuit de maatschappij valt op dat de bestrijding van mensenhandel veelal kritisch wordt beschouwd. Recentelijk heeft de Nationaal Rapporteur Mensenhandel bericht dat zij van mening is dat met name de faciliterende rol binnen mensenhandel beter in kaart gebracht moet worden en moet worden bestreden (Nationaal Rapporteur Mensenhandel, 2014). Dit lijkt bij uitstek een rol voor het EMM. Het EMM heeft hierin de afgelopen jaren al duidelijk een pionierende en vitale rol gespeeld. Met de verdere professionalisering van deze organisatie en de vergrote aandacht voor dit onderwerp lijkt een verdere ontwikkeling van het EMM binnen het domein Vreemdelingen nu aan de orde.
Verbeteren en vernieuwen
Er is gedurende dit onderzoek geen structurele verbetering en vernieuwingscyclus onderkend binnen het EMM anders dan de reguliere wens van de leiding van het EMM om haar producten te verbeteren en beter aan te laten sluiten bij de wensen van de deelnemende organisaties. De Korpsmonitor Prostitutie en Mensenhandel vormt hiervoor een belangrijke input. Deze 2-jaarlijks terugkerende evaluatie richt zich op de uitvoering van de bestrijding van mensenhandel in de gehele keten en richt zich dus niet uitsluitend op de werking van het EMM. Desalniettemin vormt de Korpsmonitor wel een belangrijke input voor het EMM waarin zij haar optreden ge??valueerd ziet.
Deelconclusie
Het EMM is een organisatie die bestaat uit personeel van vier verschillende organisaties die organisatorisch is ondergehangen bij de informatieorganisatie van de Politie. De taakstelling van het EMM is uiteengezet in verschillende instellingsconvenanten die over de jaren heen zijn bijgesteld. De wijze waarop het EMM uitvoering geeft aan de taakstelling van deze convenanten vormt onderwerp van overleg in het co??rdinerend overleg van de vier deelnemende organisaties.
De indruk ontstaat dat het EMM zoekende is in het voldoen aan de verwachtingen van elk van haar afnemers, waaronder het Openbaar Ministerie. Een oorzaak hiervoor lijkt te liggen in het gebrek aan eenduidige sturing in de richting van het EMM. Elk van de verschillende organisaties lijkt een ander beeld te hebben van hetgeen wordt verwacht van het EMM, de concrete taakstellingen die zijn opgenomen in de convenanten lijken door de verschillende organisaties anders te worden ge??nterpreteerd.

Expertise Centrum Identiteitsfraude en Documenten
Organisatie
Het ECID is een samenwerkingsverband tussen Politie en Koninklijke Marechaussee dat zich toelegt op de bestrijding van identiteitsfraude. Het ECID is het landelijke??expertisecentrum voor identiteitsfraude en identiteitsgerelateerde documenten (ECID, 2013). Het ECID is momenteel opgebouwd uit 40 medewerkers. 33 medewerkers zijn afkomstig van de Koninklijke Marechaussee en 7 vanuit de Politie. Aanvankelijk zijn door de Politie 10 fte toegezegd, maar deze levering is nooit tot stand gekomen.
Management van processen
Identificeren en ontwerpen
Het ECID kent geen co??rdinerend overleg tussen de deelnemende organisaties, te weten de Politie en de Koninklijke Marechaussee. Het identificeren en ontwerpen van de processen behorende tot het ECID is voor een belangrijk deel in handen van de dagelijkse leiding van het ECID.
De initi??le processen op het gebied van de documenten en de documentfraude lijken met name vanuit de Koninklijke Marechaussee te zijn onderkend. De doelstelling van het ECID is als centraal expertisecentrum te fungeren met betrekking tot documenten en vervalsingen van documenten. Door een samenvoeging van deze werkzaamheden met de Politie is geprobeerd onnodige dubbelingen van werkzaamheden te voorkomen. Dit betekent dat de hoogste graad van expertise op het gebied van documenten (de zogenaamde doc3 specialisten) voor zowel Politie als Koninklijke Marechaussee centraal zijn weggezet in het ECID.
De taakstelling van het ECID is mettertijd uitgebreid naar het onderwerp Identiteitsfraude. De grondslag voor deze uitbreiding is niet geheel duidelijk. Het onderwerp identiteitsfraude is niet benoemd als een van de beleidsprioriteiten van het kabinet voor de periode 2011 – 2014 (Minister van Veiligheid en Justitie, 2011). Wel is door de Minister van Binnenlandse Zaken op 20 december 2013 in een brief aan de Tweede Kamer een visie uiteengezet over de aanpak van het groeiende probleem van de identiteitsfraude (Minister van Binnenlandse Zaken, 2013). Centraal in dit voornemen is de wens tot samenwerking tussen overheidsorganisaties onderling en in samenwerking met private partners uiteengezet. Deze verregaande samenwerking past naadloos in de visie van het ECID waar het de aanpak van identiteitsfraude betreft. Niet bekend is in hoeverre deze visie een direct gevolg is van de visie van de Minister van Binnenlandse Zaken.
Invoeren en beheersen
De dagelijkse leiding van het ECID is zelfstandig verantwoordelijk voor het invoeren van de benodigde processen. Het ECID wordt daarin gestuurd door de leiding van de Koninklijke Marechaussee. Er bestaat geen gezamenlijk co??rdinerend overleg voor het ECID zoals dit wel bestaat voor het EMM.
Doorlichten en verbeteren
De processen worden vanuit de dagelijkse leiding in samenspraak met de beleidsmedewerker continu doorgelicht en verbeterd. Dit heeft in het verleden geleid tot een aantal interne veranderingen.
Leiderschap
Het ECID kent geen co??rdinerend overleg zoals ingevoerd bij het EMM. Hierdoor is het ECID afhankelijk voor haar sturing van de aansturing binnen de Koninklijke Marechaussee. De input van de Politie geschiedt door tussenkomst van het EVIM met wie het ECID regelmatig in gesprek is. Een duidelijke aansturing vanuit de Politie richting het ECID wordt door het ECID echter niet gevoeld.
Richten
Het richten van de organisatie gebeurt door de dagelijkse leiding. Met behulp van de hen ter beschikking staande beleidsmedewerker en in overleg met de leiding van de Koninklijke Marechaussee wordt het werk van de afdeling gericht. Uit het gesprek met het ECID komt naar voren dat de leiding van het ECID hierin een belangrijke taak voor zichzelf weggelegd ziet. Dit uit zich ook in de veranderplannen die binnen het ECID worden opgesteld. Het ECID is duidelijk bezig zichzelf te transformeren in lijn met de maatschappelijke ontwikkelingen, met name op het gebied van de identiteitsfraude. Hierbij zoeken zij ook de medewerking van de deelnemende organisaties om die ruimte te vinden en op een nuttige manier in te vullen.
Inrichten
Voor het inrichten van de organisatie is het ECID afhankelijk van de medewerking van de deelnemende organisaties, te weten Politie en Koninklijke Marechaussee. De nauwe relatie die het ECID heeft met de Koninklijke Marechaussee maakt dat de samenwerking op dit punt goed lijkt te verlopen. Voor een adequate inrichting van de organisatie is het ECID echter afhankelijk van de medewerking van de Politie. Met name op het gebied van de ontsluiting van de benodigde informatie op het punt van de identiteitsfraude ondervindt het ECID momenteel nog een aantal cruciale knelpunten. Er zijn onvoldoende Politie medewerkers binnen het ECID aangesteld die beschikken over de juiste informatie-ontsluiting waarmee het ECID haar werk naar behoren kan doen. Het ECID lijkt moeite te hebben met het vinden van een aanspreekpunt binnen de Politie organisatie die over de doorzettingsmacht beschikt om noodzakelijke randvoorwaarden invulling te laten geven. Dit levert een zeer ernstige beperking op van de effectiviteit van het ECID.
Verrichten
Het gebrek aan mogelijkheden om haar werk naar behoren in te vullen maakt dat het ECID op het kernpunt van de identiteitsfraude momenteel maar beperkt in staat is om haar werk goed invulling te geven. De beperkte ontsluiting van Politie informatie maakt dat het ECID zich momenteel slechts beperkt op dit werkveld kan ontplooien.
Strategie en beleid
Het ECID is een uitvoerend orgaan in die zin dat het uitvoering geeft aan strategie en beleid dat is bepaald binnen de deelnemende organisaties. Als zodanig is zij enkel verantwoordelijk voor het uitvoering geven aan dit beleid dat van bovenaf wordt bepaald. Ten behoeve hiervan beschikt het ECID over een beleidsmedewerker die het ECID bijstaat in het bijsturen van de processen op dit geformuleerde beleid. Verder is het ECID verantwoordelijk voor het tijdig onderkennen van trends en signalen die input kunnen geven voor een verandering van strategie en/of beleid van de verschillende deelnemende organisaties. Vanuit het ECID wordt ook een gebrek aan aansturing en duidelijkheid in taakstelling van de verschillende informatieknooppunten en informatiecentra ervaren. Het ECID heeft voor zichzelf een redelijk duidelijk beeld geschetst van haar taken en doelstellingen, maar lijkt deze zelf te hebben ontwikkeld zonder een uitgebreide input vanuit de deelnemende organisaties.
Ori??nteren
Het beleid van het ECID wordt met name gevoed vanuit de eigen organieke lijnen. In de praktijk betekent dit, zo is de indruk, voornamelijk vanuit de Koninklijke Marechaussee. Verder vervult het ECID op dit punt een zelfstandige functie door de landelijke ontwikkelingen te volgen en op deze ontwikkelingen in te spelen.
Zoals hiervoor aangegeven, lijkt de visie van het ECID naadloos te passen in de door Minister van Binnenlandse Zaken uiteengezette visie op het gebied van de bestrijding van de identiteitsfraude. De samenwerking tussen overheidspartners onderling en in samenwerking met private partners is een door beiden expliciet gedeelde wens.
Cre??ren
Het ECID is een uitvoeringsinstantie die nagenoeg geen zelfstandig beleid formuleert.
Implementeren
De implementatie van het beleid gebeurt door tussenkomst van de dagelijkse leiding die hierin wordt ondersteund door de aan het ECID gekoppelde beleidsmedewerker.
Medewerkers
Organiseren
Personeel wordt geleverd vanuit zowel de Politie als de Koninklijke Marechaussee. 33 van de 40 medewerkers afkomstig van de Koninklijke Marechaussee en de overige 7 medewerkers afkomstig van de Politie.
Investeren en respecteren
Het personeel wordt vanuit de eigen organisaties ‘onderhouden’ en wordt op die manier ook op niveau gehouden. Verder is aan dit onderdeel geen aandacht besteed bij dit onderzoek.
Management van middelen
Materiaal en diensten
Het ECID is voor haar materiaal afhankelijk van de deelnemende organisaties. Voor een belangrijk deel wordt deze geleverd en voorzien door de Koninklijke Marechaussee. Naast deze inbreng door de Koninklijke Marechaussee is het ECID voorzien van een aantal medewerkers van de Politie. De grootste meerwaarde van deze medewerkers bij het ECID ligt in de informatiepositie die deze medewerkers met zich meebrengen. Een van de belangrijkste uitdagingen voor het ECID vormt op dit moment dat de toegang van deze medewerkers tot de informatiesystemen van de Politie zeer beperkt is. Zij hebben enkel toegang tot een deel van de informatie. Zo beschikken zij niet over toegang tot BVH, het dagelijkse Politiesysteem, of Summ-IT het recherchesysteem. Voor de goede uitvoering van de taken van het ECID is toegang tot deze systemen (binnen de grenzen van de WPG) een absolute randvoorwaarde.
Resultaat
Klanten, leveranciers en partners
Het ECID kent tot op zekere hoogte een tweeledige doelstelling. In de eerste plaats kent zij haar doelstelling op het gebied van de documenten en de documentvervalsing. Op dit punt dient zij voor beide organisaties als aanspreekpunt voor de in de eigen organisaties ingebedde specialisten. Zodra kennis en expertise dit niveau van Doc2 overstijgt, worden de binnen het ECID aanwezige Doc3 experts benaderd. Het ECID geeft aan dat deze dienstverlening naar tevredenheid wordt uitgevoerd.
Met betrekking tot de tweede taakstelling op het punt van de informatie en expertise op het punt van de identiteitsfraude geeft het ECID aan dat dit onderwerp zich nog duidelijk in een ontwikkelingstraject bevindt. Een van de redenen hiervoor is dat een goede invulling van deze taakstelling een verbetering van de informatiepositie vanuit de Politie vereist. Omdat de ontsluiting van informatie vanuit de Politie op dit punt nog problematisch is, wordt deze taakstelling nog niet uitgevoerd op het niveau dat het ECID deze graag zelf zou zien. Daarnaast ziet het ECID voor zichzelf nog een belangrijke taak weggelegd op het bouwen van een groter netwerk en de samenwerking met externe partners.
Medewerkers
Dit onderwerp is in het kade van dit onderzoek niet nader onderzocht.
Bestuur en financiers
Dit onderwerp is in het kade van dit onderzoek niet nader onderzocht.
Maatschappij
De resultaten van het ECID op het gebied van de documenten en de falsificaten zijn evident. Door centralisering van deze positie is voorkomen dat er dubbelingen ontstaan op het gebied van specialisaties. Er is voor gekozen deze specialisatie bij de Koninklijke Marechaussee te beleggen, tot onvrede van sommige Politie specialisten. Desalniettemin zijn er duidelijke schaalvoordelen te bedenken bij deze centralisatie. Het werk van het ECID lijkt op dit punt vrij duidelijk en wordt, zo lijkt het in ieder geval, naar behoren uitgevoerd.
Met de bestrijding van identiteitsfraude beantwoordt het ECID aan een maatschappelijke zorg omtrent de toenemende gevaren van identiteitsfraude. Deze maatschappelijke zorgen zijn door de Minister van Binnenlandse Zaken verwoord in zijn brief van 20 december 2013 (Minister van Binnenlandse Zaken, 2013).
Verbeteren en vernieuwen
Het ECID kent, zo blijkt uit de verkregen stukken, een traditie op het gebied van verbeteren en vernieuwen. Er is vanuit het ECID de wens uitgesproken tot het verworden tot een hoogwaardige organisatie die op het punt van haar doelstellingen een centraal overheidspunt wordt. Het verwezenlijken van deze wens brengt een kritische houding mee ten opzichte van de eigen werkzaamheden die zich vertaalt naar herhaald verbeteringsslagen van het eigen optreden.
Deelconclusie
Het ECID is nog niet waar zij wil staan. De wens bestaat uit te groeien tot een centraal punt binnen de overheid waar het identiteitsfraude en documenten betreft. Een wens die vanuit de zijde van het kabinet wordt ondersteund. Desondanks is deze wens niet vertaald naar een van de prioriteiten voor de Politie in de periode 2011 – 2014. Wel heeft de Minister van Binnenlandse Zaken de noodzaak van de samenwerking bij de bestrijding van identiteitsfraude onderschreven in zijn brief van 20 december 2013. De noodzakelijke randvoorwaarden om dit te bereiken zijn op dit punt nog niet aanwezig. De grootste beperking hierbij is de aanwezigheid van geschikt Politiepersoneel dat in staat is de benodigde informatie te ontsluiten en de toegang tot de systemen van de Politie.

Vreemdelingen informatieknooppunt en expertisecentrum
Organisatie
Nederland kent binnen de overheid geen centraal vreemdelingen informatieknooppunt of expertisecentrum. Wel is in 2014 het Nationaal Vreemdelingen Informatie Knooppunt opgericht binnen de Politie. Dit NVIK bestaat uit enkel Politie medewerkers en beschikt ook enkel over Politie informatie.
De Koninklijke Marechaussee heeft de informatie over vreemdelingenbewegingen niet zelfstandig georganiseerd. Binnen de informatieorganisatie van de Koninklijke Marechaussee zijn er meerdere inlichtingenkamers die zich bezig houden met informatie die gerelateerd is aan het onderwerp Vreemdelingen. Een van deze kamers is de kamer Mobiel Toezicht Vreemdelingen. Deze kamer houdt zich bezig met de vreemdelingenbewegingen over de Nederlandse landsgrenzen. Er wordt binnen de Koninklijke Marechaussee gewerkt aan het samenvoegen van meerdere van deze kamers in een zogenaamde Vreemdelingenkamer.
De derde organisatie die zich expliciet vanuit de taakstelling bezig houdt met het vreemdelingenbeleid in Nederland is de Immigratie- en Naturalisatie Dienst (hierna: IND). De IND voert het vreemdelingenbeleid in Nederland uit. Ook de IND heeft een inlichtingenorganisatie die zich bezig houdt met het verzamelen van de informatie op dit gebied. Dit is het INDIAC, het informatie- en analysecentrum van de IND. De taakstelling van het INDIAC is geformuleerd als:
INDIAC levert sinds 1995 informatie ten behoeve van (de uitvoering van) het vreemdelingenbeleid. Daarbij staan objectiviteit en kwaliteit hoog in het vaandel. INDIAC levert gegevens aan instanties als Eurostat en het CBS en maakt trendanalyses, beleidsmonitors, en -evaluaties op het gebied van asiel en migratie. Ook co??rdineert INDIAC ex ante uitvoeringstoetsen, waarmee de effecten van geplande beleidsveranderingen in kaart worden gebracht. Tot slot is INDIAC ook verantwoordelijk voor het begeleiden van extern wetenschappelijk onderzoek waarvoor de medewerking van de IND nodig is. (IND, 2014)
In hieronder weergegeven analyse worden deze verschillende informatieknooppunten en analysecentra van de Politie en de Koninklijke Marechaussee integraal meegenomen.
Leiderschap
Richten
Omdat er geen overkoepelend vreemdelingen informatieknooppunt en expertisecentrum is ingesteld worden elk van de verschillende organisaties aangestuurd en gericht vanuit de eigen organisatie. De afstemming van het onderling beleid en de uit te voeren strategie vindt plaats in het Topberaad Vreemdelingenketen. In dit Topberaad en de hiervan afgeleide subraden vindt het overleg tussen de verschillende betrokken organisaties plaats. Vervolgens zijn elk van deze organisaties afzonderlijk verantwoordelijk voor het doorvoeren van dit beleid. Dit Topberaad Vreemdelingenketen wordt gevoed door informatie vanuit de verschillende organisaties.
Inrichten
De Politie heeft er voor gekozen om binnen de eigen organisatie een informatieknooppunt op te zetten waar het informatie betreft op het gebied van vreemdelingen en vreemdelingenstromen. Dit knooppunt heeft contact met de verschillende inlichtingenkamers van de Koninklijke Marechaussee. Ook is er vanuit de verschillende inlichtingenkamers van de Koninklijke Marechaussee overleg met de IND.
De Politie heeft gekozen voor de inrichting van het Nationaal Vreemdelingen Informatie Knooppunt met de wens binnen de gehele vreemdelingenketen ‘?n centraal informatieknooppunt te realiseren. De wens is daarbij om alle partijen die een rol vervullen binnen deze keten samen te brengen en informatie te laten delen. Binnen deze keten betekent dit in de eerste plaats aansluiting door Buitenlandse Zaken die vanuit het buitenland de Schengen visumaanvragen en de Machtigingen tot Voorlopig Verblijf aanvragen. De Koninklijke Marechaussee in het kader van hun rol bij de grensbewaking. De Politie in het kader van de algemene Politietaken en de contacten met vreemdelingen daarin. De IND in het kader van de contacten met vreemdelingen voor asielaanvragen of andere aanvragen tot de Dienst Terugkeer en Vertrek die de uiteindelijke uitzettingen uitvoeren.
Op dit moment is deze keten nog niet volledig ge??ntegreerd binnen het NVIK in een gestructureerde informatie uitwisseling. Wel ziet het NVIK vorderingen in het aantal organisaties waarmee informatie-uitwisseling plaatsvindt. Zo ontvangt het NVIK onder meer vanuit Buitenlandse Zaken de kort verblijf aanvragen.
Het is de wens van het NVIK om, binnen het NVIK of daarbuiten, een informatiebak samen te stellen waar de verschillende diensten van de vreemdelingenketen van kunnen profiteren om een rechtvaardige, effici??nte en effectieve handhaving van de Vreemdelingenwet te waarborgen. De daarbij bestaande juridische beperkingen dienen, naar de mening van het NVIK, daarvoor goed bestudeerd en nageleefd te worden.
Verrichten
De functie van expertisecentrum wordt op dit moment door elk van de verschillende organisatieonderdelen afzonderlijk uitgevoerd door onderling met elkaar in contact te blijven en onderling overleg te voeren. De uitvoering hiervan is voor een belangrijk deel ten behoeve van de eigen organisaties. Het NVIK valt hierin op dat zij er naar streeft deze uitvoering voor de gehele overheid te verbeteren.
Strategie en beleid
De afstemming van strategie en beleid gebeurt binnen het Topberaad Vreemdelingenketen en daaraan gelieerde subraden. Dit beleid wordt vervolgens door elk van de organisaties afzonderlijk uitgevoerd. Een opvallend kenmerk aan de vreemdelingenketen is de veelheid aan organisaties die een rol spelen in de uitvoering van deze vreemdelingenketen. Deze veelheid komt mede tot uiting in het grote aantal deelnemers aan het Topberaad Vreemdelingenketen. Binnen de portefeuille Vreemdelingen is het toezicht op het de naleving van de Vreemdelingenwet een bijzonder onderwerp vanwege het feit dat Politie en Koninklijke Marechaussee belangrijke spelers zijn binnen dit proces, maar niet gezien kunnen worden als de proceseigenaren.
Binnen de complexe materie van dit proces nemen beide organisaties hun eigen unieke specifieke rol in. De informatie die binnen deze organisaties beschikbaar is, speelt in de gehele keten een belangrijke rol en beide organisaties zijn voor de kwaliteit van hun werk in sterke mate afhankelijk van de informatievoorziening van andere overheidsonderdelen. In het onderkennen van dit specifieke probleem probeert het NVIK een gat te vullen, te weten op het verkrijgen van de benodigde informatiepositie binnen de keten.
Echter, hierin is het NVIK niet uniek. Binnen het Topberaad Vreemdelingenketen is het door het NVIK gesignaleerde probleem omtrent de informatiehuishouding van de verschillende overheidsorganisaties onderkend. Dit heeft geleid tot het instellen van het Programmaplan Keteninformatisering Vreemdelingenketen 2014 – 2016 door het Topberaad op 6 februari 2014.
Dit programma stelt zich ten doel om de informatie-uitwisseling tussen de hieronder genoemde ketenpartners te optimaliseren:
Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers (COA)
Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND)
Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V)
Dienst Justiti??le Inrichtingen (DJI)
Directie Consulaire Zaken en Migratiebeleid (DCM, Ministerie van Buitenlandse Zaken)/
Directie Migratiebeleid (DMB, Ministerie van Veiligheid en Justitie);
De Nationale Politie (NP);
Koninklijke Marechaussee (KMar).
Management van processen
In het Programmaplan Keteninformatisering Vreemdelingenketen is geen ruimte voorzien voor de ontwikkeling van een expertisecentrum. Door een integrale aanpak van de informatieketen is voorzien in een betere samenwerking tussen de verschillende diensten die een betere besluitvorming op alle niveaus mogelijk maakt. In zoverre lijkt bestaan van het NVIK door toedoen van de Politie een gat te vullen wat vanuit hoger beleid al lijkt te zijn ingevuld.
Het NVIK ziet haar rol met name in de ondersteuning van de informatiepositie van de AVIM (voorheen: Vreemdelingenpolitie) in met name haar handhavende taak. Immers, binnen de vreemdelingenketen is de opsporing van strafbare feiten met name ge??nt op de opsporing van mensensmokkel, mensenhandel en identiteitsfraude. De daarvoor benodigde centrale informatiepositie en expertise wordt verzorgd door het EMM en het ECID.
De grensbewaking functie met betrekking tot de vreemdelingenketen wordt binnen de Koninklijke Marechaussee gewaarborgd door verschillende kamers van de Koninklijke Marechaussee die zich elk op hun eigen taakveld concentreren. In de nabije toekomst wordt daarbij voorzien in een overkoepelende Vreemdelingenkamer. Deze Vreemdelingenkamer concentreert zich op de vreemdelingentaak binnen de grensbewaking en voedt het EMM met relevante informatie.
Medewerkers
Omdat er geen organisatie-overstijgende organisatie bestaat op dit punt, worden de medewerkers door de afzonderlijke organisaties zelfstandig ingezet en opgeleid.
Management van middelen
Ook dit onderdeel vindt plaats door elk van de afzonderlijke organisaties.
Resultaat
Klanten, leveranciers en partners
De voornaamste klanten van het NVIK en de Koninklijke Marechaussee vreemdelingenkamers zijn de eigen organisaties die de verzamelde informatie inzetten ten behoeve van de aanscherping van hun toezichtsacties. Het NVIK tracht door het koppelen van informatie het toezicht effici??nter te maken door daar in te zetten waar de grootste problemen verwacht worden. Eenzelfde functie vervult het Team Mobiel Toezicht van de Koninklijke Kamer die naar verwachting opgaat in de Vreemdelingenkamer.
Medewerkers
Op dit punt is geen onderzoek verricht.
Bestuur en financiers
Er is onvoldoende informatie verzameld om hier een ge??nformeerd oordeel over te geven.
Maatschappij
De maatschappij verwacht een effici??nte inzet ten aanzien van de handhaving van de Vreemdelingenwet. De controle en handhaving van dit onderwerp vormt soms een omstreden punt. Duidelijk is echter dat deze taken onderdeel zijn van het werk van de Vreemdelingenpolitie en Koninklijke Marechaussee. Daarbij wordt verwacht dat dit op een effici??nte wijze plaatsvindt. Een kritische noot binnen deze keten vormt de laatste tijd de informatieoverdracht binnen alle spelers op dit gebied. De maatschappij verwacht dat alle relevante informatie op een goede manier bij een ieder bekend is zodat een ge??nformeerde en rechtvaardige keuze gemaakt kan worden.
Verbeteren en vernieuwen
Zowel het NVIK als de inlichtingenorganisatie van de Koninklijke Marechaussee zijn voortdurend bezig om hun eigen handelen te beschouwen en hier verbetering in aan te brengen. Binnen de Koninklijke Marechaussee komt dit tot uiting in de laatste beweging tot het samenvoegen van verschillende inlichtingenkamers op thematisch vlak. Het NVIK is sinds 2009 in ontwikkeling voor het komen tot een verbetering van de informatiepositie.
Deelconclusie
Het onderwerp Vreemdelingen kent geen expertisecentrum in die zin dat meerdere organisaties in gezamenlijkheid informatie delen op dit onderwerp en gezamenlijk expertise opbouwen. De Politie heeft haar eigen informatieknooppunt ingesteld met als doel de informatie van meerdere overheidsorganisaties samen te brengen. Met de opdracht van het Topberaad om de informatiehuishouding binnen de Vreemdelingenketen te optimaliseren ontstaat de vraag in hoeverre de taakstelling van het NVIK nog relevant is. Indien geoordeeld wordt dat de relevantie blijft bestaan verdient het de aanbeveling een nationaal informatieknooppunt of expertisecentrum alleen als zodanig aan te duiden, indien dit ook feitelijk het geval is en er toezeggingen zijn van de verschillende relevante organisaties. De toevoeging Nationaal is in deze niet van toepassing, aangezien het feitelijk om een informatieknooppunt van de Politie gaat.
Conclusie
Al met al zijn er binnen het domein vreemdelingen binnen de overheid in bijzonder, maar zeker ook binnen de Politie en Koninklijke Marechaussee een groot aantal spelers actief. Uit de hiervoor weergegeven informatie kan het volgende schematisch overzicht worden gedestilleerd omtrent de huidige stand van zaken ten aanzien van de expertisecentra binnen dit domein. Hierbij zijn de expertisecentra waarin Politie en Koninklijke Marechaussee niet zijn betrokken vanzelfsprekend buiten beschouwing gelaten.

Gewenste situatie
Organisatie
Het organisatie-overschrijdend aspect van de onderwerpen die tot het domein vreemdelingen behoren, rechtvaardigt het bestaan van de expertisecentra. Zoals aanvankelijk onderkend bij het onderwerp mensenhandel vormt het grootste probleem van de bestrijding van de problematiek dat heel veel organisatieonderdelen slechts een klein deeltje van de puzzel zien. De voornaamste uitdaging is daarmee om deze puzzelstukjes bij elkaar te laten komen en daarmee het probleem werkelijk te kunnen doorzien. Door de informatie en kennis van verschillende organisatie-onderdelen met elkaar te koppelen is het mogelijk het probleem te overzien en in te grijpen in de meest schrijnende situaties.
De realisatie dat dit ook geldt voor de andere onderwerpen binnen het domein vreemdelingen, hebben geleid tot het uitbreiden van het aantal expertisecentra. Bij deze uitbreiding zijn op verschillende momenten verschillende organisaties betrokken. In een enkel geval is een knooppunt opgericht zonder samenwerking met andere organisaties binnen de overheid.
In dit hoofdstuk wordt vanuit het INK model gekeken naar de optimale situatie omtrent de inrichting van de expertisecentra binnen het domein Vreemdelingen. Hierbij wordt uitgegaan van de bestaande situatie, zodat niet een volledig nieuwe gewenste situatie wordt omschreven zonder daarbij rekening te houden met datgene wat er al is.
Leiderschap
Richten
Duidelijkheid in taakstelling en doelstelling van de expertisecentra is een absolute randvoorwaarde voor de goede uitvoering van de taakstellingen. Op dit moment zijn er verschillende expertisecentra die een zeer diverse taakstelling hebben. De eerste conclusie is dat het wenselijk is om duidelijkheid te verkrijgen over de rol en taakstelling van de expertisecentra.
Dit betekent in de eerste plaats dat het wenselijk is om een duidelijke scheiding aan te brengen tussen beleidsmatige afdelingen en operationele afdelingen die fungeren als expertisecentrum. Er zijn nu op meerdere niveaus expertisecentra in het leven geroepen, wat niet bijdraagt aan de helderheid binnen de organisatie of daarbuiten. Voorstel is om de titel expertisecentrum te reserveren voor organisatieonderdelen die in samenwerking tussen meerdere overheidsorganisaties gezamenlijk zich bezig houden met het verkrijgen en delen van een operationeel beeld ten behoeve van de aanpak van een specifiek probleem. Dit betekent dat het EVIM als beleidsondersteunende afdelingen niet langer de term expertisecentrum draagt.
Binnen het domein vreemdelingen is het gewenst dat de taakstelling van de verschillende expertisecentra op vergelijkbare wijze is ingericht. Hoewel de verschillende expertisecentra zich op verschillende onderwerpen richten is het wel mogelijk om de taakstelling van de expertisecentra te uniformeren.
Uit de bestaande taakstellingen en wensen van de verschillende expertisecentra is het mogelijk een aantal overeenkomstige taken te destilleren die zouden moeten behoren tot de taakstelling van de expertisecentra. Waar de taakstellingen en de accenten nu verschillen per expertisecentrum, zijn er twee terugkerende taken die kunnen worden toegewezen aan elk van de expertisecentra, te weten:
Informatieknooppunt;
het delen van relevante informatie tussen de verschillende diensten die bijdraagt aan het beter in kaart brengen van de problematiek binnen het taakveld, met als mogelijke eindproducten:
bestuurlijke rapportages in de richting van bestuurders ten behoeve van concrete acties waarmee barri??res kunnen worden opgeworpen;
pre-weegdocumenten in de richting van opsporingsdiensten zodat er voldoende concrete informatie voorhanden is waarmee een opsporingsonderzoek kan worden opgestart;
Expertisecentrum;
uitvoeren van trends en analyses met als doel het tijdig onderkennen van ontwikkelingen binnen het taakveld die van belang zijn voor opsporing en handhaving, met als mogelijke eindproducten:
bestuurlijke dossiers in de richting van bestuurders en externe (private) partijen ten behoeve van een verandering in aanpak van een binnen het taakveld ge??xploiteerde werkwijze zodat aanpassing deze modus operandi verstoort of voorkomt;
interventie-adviezen in de richting van handhavers en/of opsporingsinstanties met als doel het informeren van ketenpartners omtrent trends en ontwikkelingen die de praktijk be??nvloeden.
Het primaire bestaansrecht van de samenwerking van overheidsorganisaties binnen expertisecentra is de samenwerking en informatiedeling binnen de expertisecentra. Dit vormt het eerste onderdeel van de taakstelling van de expertisecentra. In die gevallen waarin de informatiedeling leidt tot concrete informatie over groeperingen of personen die zich bezig houden met ernstige vormen van criminaliteit op het aandachtsgebied dient deze te leiden tot de aanzet van gerichte actie. Momenteel vormt het schrijven van pre-weegdocumenten een belangrijk onderdeel van het werk van het EMM. Het aantal op te leveren pre-weegdocumenten vormt ook een onderdeel van de resultaatverplichtingen van het EMM. Deze pre-weegdocumenten zijn gericht aan verschillende van de deelnemende organisaties, naar gelang het onderwerp relevanter is voor die organisatie, gelet op diens taakstelling.
Enkel als doorgeefluik van informatie opereren zou echter tekort doen aan de waarde van de expertisecentra en de gespecialiseerde professionals die de expertisecentra werkelijk vormen. Een tweede taakstelling van de expertisecentra zou dan ook moeten zijn om vanuit deze gedeelde informatie te komen tot een geabstraheerd beeld op het vlak waarop de expertisecentra werkzaam zijn. De voornaamste taakstelling ligt dan ook op het signaleren van trends en het maken van analyses omtrent de ontwikkelingen op het aandachtsgebied waarop de expertisecentra werkzaam zijn. Deze trends en analyses moeten gericht zijn op het onderkennen van toekomstige ontwikkelingen die de deelnemende organisaties in staat stelt om in te spelen op deze ontwikkelingen middels opsporing, handhaving of toezicht. Dit betekent dat deze analyses niet alleen een voorspellende waarde moeten hebben, maar eveneens dat deze zodanig concreet zijn dat de informatie rechtstreeks gebruikt kan worden in de praktijk.
De grootste uitdaging voor de expertisecentra zou moeten zijn om vanuit hun overkoepelende informatiepositie de grootste bedreigingen op hun aandachtsgebied te onderkennen en vanuit hun expertise hierop te reageren. Met het schrijven van een enkele pre-weeg wordt het probleem niet aangepakt. Het expertisecentrum is sterk afhankelijk van de grillen van de aangesloten organisaties om het onderkende probleem feitelijk op te pakken.
De versterking van de aanpak van de verschillende aandachtsgebieden staat of valt met het daadwerkelijk effect dat buiten de muren van de deelnemende organisaties wordt bereikt. In een aantal gevallen zal een opsporingsonderzoek de beste uitkomst bieden, in andere gevallen zal een andere aanpak effectiever blijken.
In een aantal gevallen zal een directe interventie door middel van preventie en advisering vele malen effectiever is dan het opstarten van opsporingsonderzoek. De derde taakstelling voor de expertisecentra is dan ook op het gebied van preventie en advisering. Door organisaties en bedrijven te voorzien van informatie en advies kan in bepaalde gevallen meer effect worden bereikt dan langdurige opsporingsonderzoeken. Deze advisering kan zijn in de richting van de deelnemende organisaties, denk aan advisering van collega’s op straat omtrent nieuwe methoden van mensensmokkel, of aan externe organisaties. Door organisaties en bedrijven te betrekken bij de op meta-niveau gesignaleerde problematiek kunnen barri??res worden opgeworpen die de uitvoering van strafbare feiten op het aandachtsgebied bemoeilijken of onmogelijk maken.
Het gelijk trekken van de taakstellingen maakt het eveneens mogelijk om vanuit de verschillende deelnemende organisaties de sturing op afstand van deze organisaties te vergroten. Een mogelijkheid hiertoe is de uitbreiding van het co??rdinerend overleg zoals dit al bestaat voor het EMM.
Het EMM kent een co??rdinerend overleg waarin de verschillende deelnemende organisaties op gezette tijden met elkaar in overleg treden over het werk van het EMM. Een mogelijke aanpak tot het verkrijgen van eenduidigheid in aansturing voor alle expertisecentra is dit co??rdinerend overleg uitbreiden voor deze organisatieonderdelen binnen de portefeuille Vreemdelingen. Door dit co??rdinerend overleg gezamenlijk over de expertisecentra te laten overleggen, is het eveneens mogelijk de invulling van de taakstelling verder te co??rdineren. Hierbij wordt verder geadviseerd om ook het Openbaar Ministerie aan te laten schuiven, zodat ook zij inspraak hebben over de invulling van de producten van het taakveld en de op te leveren producten.
Inrichten
Ten behoeve van de eenduidigheid is het wenselijk de convenanten te herzien en uit te breiden naar de samenwerking van alle expertisecentra binnen het domein Vreemdelingen. Momenteel betreft dit het EMM en het ECID. Het EMM is momenteel binnen de Politie organisatorisch weggezet. Het ECID is momenteel organisatorisch bij de Koninklijke Marechaussee weggezet. Een samenwerkend organisatie-overstijgend orgaan op het gebied van het vreemdelingenbeleid en in die zin een werkelijk expertisecentrum zoals hierboven gedefinieerd, bestaat op dit moment niet,.
De eerste vraag die beantwoord zal moeten worden, en die buiten het doel van dit onderzoek ligt, of er behoefte bestaat aan een dergelijk orgaan. Het is duidelijk dat het NVIK een lacune in de samenwerking heeft ontdekt die zij heeft proberen op te lossen. De vraag is echter of deze lacune inmiddels niet ook door het Topberaad Vreemdelingenketen is onderkend en wordt aangepakt met het Programmaplan Ketenaanpak Vreemdelingenketen. Een antwoord geven op deze vraag is vanuit de scope van dit onderzoek niet mogelijk omdat dit een veel verdergaande inventarisatie van de gehele vreemdelingenketen met zich brengt.
Indien blijkt dat een dergelijk orgaan een meerwaarde heeft boven de bestaande samenwerking gelden hierbij de volgende opmerkingen. Het verdient in dat geval de aanbeveling om de samenwerking te zoeken tussen Politie, Koninklijke Marechaussee en Immigratie- en Naturalisatiedienst. Momenteel ontwikkelen zich binnen elk van deze drie organisaties eigen expertisecentra op het gebied van het vreemdelingentoezicht. De IND kent al sinds 1995 het IND Informatie en Analyse Centrum. De Politie is bezig met het (door)ontwikkelen van het Nationaal Vreemdelingen InformatieKnooppunt. De Koninklijke Marechaussee is van plan om drie van haar informatiekamers (Lucht, Maritiem en Mobiel Toezicht Vreemdelingen) samen te voegen tot een algemene Vreemdelingenkamer. Geadviseerd wordt om te onderzoeken in hoeverre de samenwerking met betrekking to het gehele vreemdelingenproces kostenbesparend en kwaliteitsverbeterend kan werken. Een mogelijkheid daarbij is wellicht om in gezamenlijkheid een expertisecentrum op te richten en deze wellicht organisatorisch onder te brengen bij het IND dat daarin al een grote mate van expertise kent. Omdat dit onderwerp buiten het strikte kader van dit onderzoek geldt, kunnen hierover geen goede uitspraken gedaan worden. Het verdient wellicht aanbeveling deze mogelijkheden in een later stadium nader te onderzoeken.
Vanuit de ge??dentificeerde taakstelling hierboven is het advies om deze taakstellingen te vertalen naar de inrichting van de verschillende expertisecentra. Voor zover hier een ge??nformeerd oordeel over gegeven kan worden vanuit de doelstelling van dit onderzoek, zijn de expertisecentra ingericht naar behoeven. Vanuit het ECID wordt echter aangegeven dat er op het punt van de inrichting vanuit de Politie een aantal knelpunten bestaan die de goede uitvoering van de werkzaamheden onmogelijk maken.
Het voornaamste knelpunt bij het ECID is gelegen in de ontsluiting van informatiesystemen en de beschikbaarheid van gekwalificeerd Politie personeel dat in staat is deze ontsluiting te vertalen naar relevante informatie voor verwerking binnen het ECID. Momenteel beschikt het ECID over een aantal politiecollega’s, die echter niet alle rechten en mogelijkheden hebben om de benodigde informatie te kunnen verschaffen.
Met de verduidelijkte taakstelling en de versterking van aandacht voor overdracht van pre-weegdocumenten en het formuleren van preventie en interventie-adviezen is het wenselijk deze aandacht ook te vertalen in de inrichting van de expertisecentra. Om de aandacht voor zaken die aangepakt moeten worden te vergroten, zouden een of meerdere accountmanagers in dienst moeten worden aangewezen. De accountmanagers zijn verantwoordelijk voor het vertalen van behoefte van klanten naar de expertisecentra enerzijds. Anderzijds zijn de accountmanagers verantwoordelijk voor het onder de aandacht brengen van zaken die aandacht behoeven bij deelnemende organisaties, interne partners en externe partners. De gedachte hierachter is dat deze accountmanagers het draagvlak onder klanten kunnen vergroten, de producten van de expertisecentra kunnen vergroten en daarnaast ook interventies kunnen initi??ren die wellicht buiten de gebruikelijke klantenkring liggen.
Verrichten
Het is wenselijk dat over de wijze waarop expertisecentra hun werk doen, een directe verantwoordelijkheid bestaant. De expertisecentra zijn organisatorisch ondergebracht bij een organisatie. Het is wenselijk deze organisaties primair verantwoordelijk te maken voor de wijze waarop de expertisecentra functioneren. Bijsturing van deze aansturing kan gebeuren middels het co??rdinerend overleg richting die direct verantwoordelijke. Hiermee wordt voorkomen dat expertisecentra het gevoel hebben meerdere meesters te dienen. Gedeelde verantwoordelijkheid brengt immers het risico met zich dat niemand zich werkelijk verantwoordelijk voelt.
Strategie en beleid
Ori??nteren
Het ori??nteren op strategie en beleid gebeurt hoofdzakelijk vanuit de beleidshoek binnen elk van de verschillende deelnemende organisaties. Binnen hun eigen taakstelling en doelstellingen zijn deze organisaties in staat om na te gaan welke consequenties strategiewijzigingen en beleidskeuzes relevant zijn voor de verschillende organisaties. Het is aan deze organisaties om vervolgens binnen het co??rdinerend beraad deze beleidskeuzes door te zetten naar de verschillende expertisecentra in zoverre deze relevant zijn voor de taakstellingen van deze organisaties.
Cre??ren
Daarnaast kan via het co??rdinerend overleg informatie worden bevraagd ten behoeve van strategische afstemming en het maken van beleidskeuzes door de organisaties. Door deze relatief omslachtige weg via het co??rdinerend overleg wordt zeker gesteld dat de expertisecentra eenduidige vragen gesteld krijgen en niet vanuit alle hoeken worden bevraagd. Dit stelt hen in staat zich primair te richten op hun operationele, dan wel operationeel ondersteunende taakstelling.
Implementeren
Het implementeren van beleid geschiedt door tussenkomst van het co??rdinerend beraad en via de directe lijnen van de verschillende informatieknooppunten en expertisecentra.
Medewerkers
Organiseren
De afstemming omtrent de kwantiteit en kwaliteit van personeel dat onderdeel vormt van de verschillende informatieknooppunten en expertisecentra is een zaak van afstemming aan de voorkant en dient in grote lijnen geregeld te worden bij convenant. Een verdere afstemming van personeel, zowel qua kwaliteit als kwantiteit kan via het co??rdinerend overleg worden afgestemd.
Investeren
Het beschikbare personeel wordt getraind en opgeleid in de bestaande organisatorische lijnen. De verschillende specifieke eisen maken dat een andere indeling onwenselijk is. Indien zich op dit punt problemen voordoen, is dit een zaak die vanuit de lijn aan het co??rdinerend overleg ter resolutie wordt aangeboden.
Respecteren
De eenduidige aansturing in de lijn van de organisatie en door tussenkomst van het co??rdinerend overleg waar noodzakelijk, maakt dat de direct leidinggevenden van de informatieknooppunten en expertisecentra zich kunnen richten op hun feitelijke taakstelling, te weten het aansturen en bevorderen van hun organisatie en het daartoe behorende personeel. Het schept duidelijkheid in verwachtingen en taakstelling waarmee wordt beoogd dat het beter mogelijk is om al het personeel de juiste richting aan te geven.
Management van middelen
Bij initieel convenant worden afspraken gemaakt over verdeelsleutels en bijdragen. Aandachtspunt hierbij is wel dat enkel het leveren van personeel niet voldoende is. Geleverd personeel dient te beschikken over voldoende aansluiting en ontsluiting van de bij hun organisatie behorende informatiesystemen. Zonder informatie heeft geleverd personeel geen enkele waarde.
Management van processen
Identificeren en ontwerpen
Vanuit het initieel convenant en het daarin ingestelde co??rdinerend overleg wordt duidelijkheid geschept over de taakstelling en verantwoordelijkheden van de verschillende informatieknooppunten en expertisecentra. Onduidelijkheden of veranderingen worden vanuit de lijn ter resolutie ingebracht in het co??rdinerend overleg die hierin duidelijkheid verschaffen.
Dit maakt dat de deelnemers aan het co??rdinerend overleg voldoende positie dienen te bekleden om met mandaat te spreken vanuit hun organisatie om feitelijk keuzes te maken. Vanuit de Politie is de voorzitter van het EVIM (in overleg met de portefeuillehouder) een mogelijk geschikte kandidaat. Een dergelijk mandaat dient ook aanwezig te zijn vanuit de hoek van de overige deelnemende organisaties.
Invoeren en beheersen
De verantwoordelijkheid voor het doorvoeren en het beheersen van de onderkende processen ligt in de lijnverantwoordelijkheid binnen de organisatie waar de informatieknooppunten en expertisecentra zijn ondergebracht. Deze lijnverantwoordelijke zorgt voor een goede aansturing en voldoende duidelijkheid om de dagelijkse leiding in staat te stellen om hun werk naar behoren uit te voeren. Indien de richting van een informatieknooppunten of expertisecentrum onwenselijk wordt geacht, vindt een eerste bijsturing plaats vanuit de lijn. Deze bijsturing wordt periodiek getoetst door het co??rdinerend overleg en waar nodig nogmaals bijgestuurd.
Doorlichten en verbeteren
Vanuit het co??rdinerend overleg vindt periodieke toetsing van werkzaamheden en resultaten plaats. Waar onduidelijkheid ontstaat over kwaliteit kan deze middels evaluaties nader inhoudelijk worden getoetst en eventueel bijgestuurd.
Resultaat
Klanten, leveranciers en partners
In het co??rdinerend overleg dienen de verschillende deelnemende organisaties deel te nemen. Daarnaast verdient het de aanbeveling om ook het Openbaar Ministerie op te nemen in het co??rdinerend overleg. De belangrijkste reden hiervoor is om middels dit open communicatiekanaal tijdig input te krijgen over de kwantiteit en kwaliteit van opsporingsinformatie, waaronder pre-weegdocumenten. Daarnaast biedt het de mogelijkheid om met alle partners af te stemmen welke accenten in het werk van de verschillende informatieknooppunten en expertisecentra dienen te worden aangebracht. Het biedt daarmee een eenduidige sturing aan deze organisatie-onderdelen.
Medewerkers
Dit onderwerp is in het kade van dit onderzoek niet nader onderzocht.
Bestuur en financiers
De terugkoppeling van bestuur en financiers door middel van het co??rdinerend overleg biedt alle partijen in ieder geval een duidelijk forum om hun tevredenheid of wensen kenba te maken.
Maatschappij
De expertisecentra dienen als voornaamste doel het bedienen van de maatschappij in de bestrijding en voorkoming van een aantal specifieke strafbare feiten die als gemeenschappelijke deler hebben dat zij zeer ernstig zijn en dat zij organisatie-overstijgend zijn.
Het werk van deze expertisecentra is kostbaar en moeizaam. Het is dan ook terecht dat de maatschappij waar voor haar geld wil zien. Door een verdere afstemming en duidelijkheid in taakstelling is het de bedoeling dat het werk van deze organisatieonderdelen duidelijker zichtbaar en concreter wordt.
Verbeteren en vernieuwen
Binnen het INK model wordt veel aandacht besteed aan het onderwerp verbeteren en vernieuwen omdat dit proces vitaal is voor de versterking van elke organisatie. Bij het inrichten van het domein Vreemdelingen lijkt voor dit onderwerp een cruciale rol weggelegd voor het co??rdinerend overleg van de verschillende expertisecentra. Door de verduidelijkte taakstelling is de gedachte dat het co??rdinerend overleg op inhoud een bijdrage kan leveren aan het verbeteren en vernieuwen van de producten van de expertisecentra. Een specifiek punt van aandacht vanuit deze hoek zou daarbij moeten zijn gericht op de effecten die de interventies vanuit de expertisecentra sorteren binnen de aanpak van de problematiek. Meer dan het toetsen van het aantal opgeleverde pre-weegdocumenten, moet er aandacht zijn voor de gevolgen van het handelen, de wijze waarop door de deelnemende organisaties en externe partijen gevolg wordt gegeven aan de adviezen en voorgestelde interventies van de expertisecentra.
Conclusie
De voornaamste conclusie op het gebied van de gewenste situatie is dat er meer eenduidigheid dient te zijn in naamgeving en taakstelling. Behoud de term expertisecentra voor aan samenwerkingsorganisaties tussen verschillende organisatieonderdelen die zich met de uitvoering bezig houden. Kies er voor om duidelijkheid te verschaffen over de verwachtingen ten aanzien van die expertisecentra in de hierboven weergegeven taakstelling en kies er voor om duidelijkheid te geven over de aansturing en de verantwoordelijkheden. Daarbij komt ten aanzien van de aansturingslijnen als gewenste aansturing het volgende, schematisch weergegeven, beeld naar voren:

Verschillen bestaande en gewenste situatie (GAP)
In dit hoofdstuk worden de bestaande situatie en de gewenste situatie naast elkaar gezet met als doel de voornaamste verschillen in kaart te brengen. Hierbij wordt de benadering van het INK model losgelaten omdat hier immers sprake is van een opsomming van de uit de voorgaande hoofdstukken te trekken conclusies.
Inrichting
Op dit moment zijn er binnen de Politie en Koninklijke Marechaussee meerdere organisatieonderdelen die naar buiten treden als expertisecentrum. Dit geldt in ieder geval voor het EVIM. Ook het NVIK treedt naar buiten als een nationaal informatieknooppunt. In de gewenste situatie is aangegeven dat de term expertisecentrum gereserveerd zou moeten worden voor die organisatieonderdelen die ook werkelijk als expertisecentrum optreden. Hoewel het NVIK niet de term expertisecentrum draagt, wekt de naamgeving Nationaal Vreemdelingen Informatie Knooppunt de indruk dat het een organisatie-overstijgend informatieknooppunt is, wat het (nog) niet echt is. Als dit gewenst wordt, is het advies om deze als expertisecentrum op te richten in samenwerking met de relevante overheidspartners.
Aansturing
Een in het oog springend verschil tussen bestaande situatie en gewenste situatie is dat de aansturing van de expertisecentra momenteel niet uniform is geregeld. In de gewenste situatie is voorzien in een lange termijn aansturing van de expertisecentra door het co??rdinerend overleg van de deelnemende organisaties. Voor de korte termijn aansturing wordt, zo niet al het geval, expliciet aangesloten bij de aansturing door de ‘moederorganisatie’. Door de leiding van de expertisecentra eenduidige aansturing te geven is het zoeken naar bedoeling van de deelnemende organisaties voorbehouden aan de lijn en niet langer aan de dagelijkse leiding, zo is de gedachte. Hieronder een schematische weergave met aan de linkerzijde de bestaande situatie en de rechterzijde de gewenste situatie.

Taakstelling
Op dit moment geldt er voor de expertisecentra niet een uniforme en heldere taakstelling. In de gewenste situatie is uitgegaan van een tweeledige taakstelling die meerdere aspecten omvat waarmee de werkzaamheden van de expertisecentra tot uitdrukking worden gebracht. Dit betekent in sommige gevallen een verschuiving van accent van informatieknooppunt naar een meer omvattende taakstelling op het gebied van de signalering van trends en analyses enerzijds en op het gebied van preventie en interventie-adviezen anderzijds.
Accountmanagers
Op dit moment voeren de expertisecentra hun taak zo goed mogelijk uit maar zijn zij voor opvolging van hun producten afhankelijk van ketenpartners binnen en buiten de organisatie. In de gewenste situatie is uitgegaan van een inrichting van de rol van accountmanager om te fungeren als thermometer waar het gaat om de behoefte van de eigen organisaties en de overdracht van producten aan afnemers.
Conclusies en aanbevelingen
Op basis van de centrale onderzoeksvraag en het daaropvolgende onderzoek worden de volgende conclusies getrokken die leiden tot de volgende aanbevelingen.
Reserveren benamen expertisecentra
Ten behoeve van de duidelijkheid is in de gewenste situatie aangegeven dat de verschillende expertisecentra een gelijkluidende benaming krijgen op basis van hun taakstelling. Het advies dat hieruit volgt is om alle andere organisatieonderdelen met een afwijkende taakstelling niet de benaming expertisecentrum te laten voeren. De term expertisecentrum is, in de lijn van deze en de overige aanbevelingen, dan ook niet passend voor een beleidsondersteunende afdeling. De term Nationaal dient gereserveerd te worden voor die organisatie-onderdelen die door middel van intra-organisatorische overheidssamenwerking ook echt functioneren als nationaal centrum en niet uitsluitend werken ten behoeve van de eigen organisatie. Hierbij geldt als eerste aanbeveling om de benaming expertisecentrum te bewaren voor organisatieonderdelen die in samenwerking tussen meerdere overheidsorganisaties gezamenlijk zich bezig houden met het verkrijgen en delen van een operationeel beeld ten behoeve van de aanpak van een specifiek probleem.
Een punt wat hier nauw verband mee houdt is het feit dat er op dit moment binnen het domein vreemdelingen feitelijk twee expertisecentra bestaan die bestaan uit medewerkers van meerdere organisatieonderdelen, het EMM en het ECID. Op het gebied van de vreemdelingen is er binnen de Politie een informatieknooppunt. De Koninklijke Marechaussee heeft het Tactisch Informatie Centrum waar informatie over vreemdelingen wordt verzameld. De vraag die vanuit beleidsmatig oogpunt beantwoord moet worden is de vraag of het wenselijk is dat er op dit onderwerp een expertisecentrum wordt ingericht. Bij het maken van deze afweging dienen daarnaast de beleidsmatige ontwikkelingen binnen het onderwerp mee worden genomen.
Indien uit deze afweging naar voren komt dat een goede invulling van de naleving van de Vreemdelingenwet vraagt om het instellen van een expertisecentrum, wordt aanbevolen om dit te doen in gezamenlijk overleg met de relevante partners, zoals Koninklijke Marechaussee.
Taakstelling
De volgende conclusie heeft betrekking op de taakstelling van de verschillende expertisecentra. Sommige expertisecentra zijn enkel beleidsondersteunend en andere afdelingen fungeren voornamelijk als informatieknooppunt. Opvallend is dat de expertisefunctionaliteit bij vrijwel alle afdelingen een onduidelijke en hybride functie kent. Vrijwel alle organisaties fungeren op enigerlei wijze als expertisecentrum, maar de invulling van het begrip expertisecentrum is in ieder geval niet eenduidig. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat er onduidelijkheden zijn omtrent de taakstellingen van deze verschillende expertisecentra. Waar de taakstellingen en de accenten nu verschillen per expertisecentrum, is de tweede aanbeveling om duidelijkheid te ontwikkelen over de taakstelling van de expertisecentra en daarbij de volgende terugkerende taken toe te wijzen aan de expertisecentra, te weten:
Informatieknooppunt;
het delen van relevante informatie tussen de verschillende diensten die bijdraagt aan het beter in kaart brengen van de problematiek binnen het taakveld, met als mogelijke eindproducten:
bestuurlijke rapportages in de richting van bestuurders ten behoeve van concrete acties waarmee barri??res kunnen worden opgeworpen;
pre-weegdocumenten in de richting van opsporingsdiensten zodat er voldoende concrete informatie voorhanden is waarmee een opsporingsonderzoek kan worden opgestart;
Expertisecentrum;
uitvoeren van trends en analyses met als doel het tijdig onderkennen van ontwikkelingen binnen het taakveld die van belang zijn voor opsporing en handhaving, met als mogelijke eindproducten:
bestuurlijke dossiers in de richting van bestuurders en externe partijen ten behoeve van een verandering in aanpak van een binnen het taakveld ge??xploiteerde werkwijze zodat aanpassing deze modus operandi verstoort of voorkomt;
interventie-adviezen in de richting van handhavers en/of opsporingsinstanties met als doel het informeren van ketenpartners omtrent trends en ontwikkelingen die de praktijk be??nvloeden.
Verantwoording
Ten aanzien van de beide expertisecentra zijn er verschillende verantwoordingslijnen opgesteld. Ten behoeve van eenduidigheid en uniformiteit verdient het aanbeveling hierin een vergelijkbare werkwijze aan te nemen. Ten behoeve van het EMM is het co??rdinerend overleg in het leven geroepen. Het voorstel is dit co??rdinerend overleg verantwoordelijk te maken voor de aansturing van de lijn van de beide expertisecentra. Door voor beide expertisecentra eenzelfde taakstelling te formuleren kan op kwaliteit in het co??rdinerend overleg worden gesproken over de verwachtingen en eventuele tekortkomingen. In de gewenste situatie is daarnaast gesproken over deelname van het Openbaar Ministerie aan het co??rdinerend overleg. Hiermee wordt bereikt dat tevens de eindafnemer van de pre-weegdocumenten inspraak heeft in de kwaliteit en de samenstelling van deze documenten.
De derde aanbeveling richt zich dan ook op het belang voor een eenduidige aansturing richting de informatie- en expertisecentra. hierbij moet onderscheid worden gemaakt tussen lange termijn en korte termijn aansturing. Geadviseerd wordt om in de korte termijn aansturing te voorzien door het organisatorisch onderbrengen van een informatie- en expertisecentrum in de organieke lijn van 1 organisatie. Deze organisatie is beheerstechnisch primair verantwoordelijk voor de aansturing op het gebied van resultaten, prioriteiten en invulling van werkzaamheden. Het personeel dat van andere organisaties ter beschikking is gesteld aan de verschillende informatie- en expertisecentra dienen zo veel als mogelijk in de organieke structuur van die organisatie opgaan.
De lange termijn aansturing dient in handen te zijn van de verschillende deelnemende organisaties gezamenlijk. Bij het EMM is een co??rdinerend overleg ingesteld dat verantwoordelijk is voor de lange termijn bewaking van kwaliteit en doelstellingen. Ditzelfde co??rdinerend overleg kan eveneens verantwoordelijk worden gemaakt voor de overige informatie- en expertisecentra. Hiermee bereikt men de eenduidige bewaking van de kwaliteit en doelstellingen van alle informatie- en expertisecentra.
Accountmanagers
De volgende conclusie heeft betrekking op de noodzaak voor het houden van contact met afnemers en achterban. Zonder een duidelijk gevoel bij de producten die gezocht worden en de sense of urgency die bij externe partners wordt gevoeld heeft het geven van adviezen of het opstellen van pre-weegdocumenten geen enkele zin. Daarom geldt als vierde aanbeveling binnen de expertisecentra een of meerdere personen de neventaak van accountmanager te geven. Deze accountmanagers kunnen contacten onderhouden met (potenti??le) klanten en partners en daarmee enerzijds de sense of urgency overbrengen en anderzijds polsen in hoeverre er mogelijkheden bestaan om pre-weegdocumenten feitelijk binnen opsporingsinstanties weg te zetten. Deze voor te bereiden op de komst van een mogelijke pre-weeg en hen ook input laten geven over de informatie waar zij op dat moment behoefte aan hebben.
Samenstelling expertisecentra
De samenstelling van de expertisecentra is binnen het EMM momenteel bij convenant vastgesteld. Over de samenstelling van het ECID bestaan op dit moment nog een aantal onduidelijkheden. Duidelijk is dat het personeel dat werkzaam is bij de expertisecentra dient te beschikken over voldoende ontsluiting informatiesystemen om hun werk op een goede manier uit te kunnen voeren.
De vijfde aanbeveling betreft de verdeling van de verantwoordelijkheid en lasten van de verschillende informatie- en expertisecentra. Het opzetten, onderhouden en op een goede wijze laten functioneren van een informatie- en expertisecentrum vergt een behoorlijke belasting van een organisatie en vormt tevens een behoorlijke kostenpost. Een eerlijke verdeling van deze lasten kan bijdragen tot een verhoging van de kwaliteit en aansturing van de informatie- en expertisecentra. De drie deelgebieden binnen het domein Vreemdelingen kunnen, enigszins arbitrair, in de primaire verantwoordelijkheid worden onderverdeeld over de organisaties van de Politie, Koninklijke Marechaussee en de Immigratie- en Naturalisatie Dienst. Het onderwerp mensenhandel en mensensmokkel is primair belegd binnen de Politie organisatie. Het onderwerp identiteitsfraude en documenten is vanwege de doorontwikkeling vanuit de documentfraude die een sterke traditie heeft binnen de grensbewaking, belegd bij de Koninklijke Marechaussee. Geadviseerd wordt, om een eerlijke verdeling van de lasten te bewerkstelligen, deze informatie- en expertisecentra op deze gebieden organisatorisch binnen deze organisaties weg te zetten en te behouden.
De noodzaak voor het instellen van een informatieknooppunt op het gebied van vreemdelingen die organisatie-overstijgend werkt moet worden bepaald vanuit een strategische keuze in afstemming met het Topberaad Vreemdelingenketen, mede gelet op het Programmaplan Ketenaanpak Vreemdelingenketen. Indien de noodzaak voor een dergelijk orgaan wordt gevoeld, verdient het de aanbeveling deze in gezamenlijkheid tussen de diensten op te zetten.
Deze eerlijke verdeling van de lasten maakt het vervolgens mogelijk om gevolg te geven aan de zesde en laatste aanbeveling van dit onderzoek. Deze aanbeveling betreft de commitment van deelnemende organisaties aan de informatie- en expertisecentra. Indien een onderwerp de prioriteit wordt gegeven om hiervoor een samenwerkingsorganisatie op te richten, dient de invulling hiervan serieus vorm gegeven te worden. Dit betekent de deelneming met de noodzakelijke middelen en personeelsleden. Een gedegen invulling van deze functie vergt immers hoogwaardig kwalitatief personeel dat met de noodzakelijke middelen en informatiesystemen wordt ondersteund. Zonder een dergelijke commitment verwordt een informatie- en expertisecentrum tot een lege huls die beter niet opgezet kan worden.
Bibliografie
Aarts, A.M. en Westerbeke, F.K.G. (2005). Intentieverklaring inzake de samenwerking tussen de Koninklijke Marechaussee en het Korps landelijke politiediensten (Dienst Nationale Recherche). Zwolle, Korps landelijke politiediensten;
Ahaus, C.T.B. en Diepman, F.J. (2010), Balanced Scorecard & INK-managementmodel, Kluwer, Deventer;
Benseddik, A. en Bijl, M. (2004). Onzichtbaar achter glas. Den Haag, Stek – Okia;
Boerman, F., Grapendaal, M., Mooij, A. (2008), Nationaal dreigingsbeeld 2008. Zoetermeer, Korps landelijke politiediensten;
Bondt, de H. en Grijpstra, D. (2008). Nieuwe grenzen, oude praktijken. Zoetermeer, Research voor beleid;
Expertisecentrum Identiteitsfraude en Documenten (2013), Expertisecentrum Identiteitsfraude en Documenten, Brochure ECID, Den Haag: Koninklijke Marechaussee;
Schop, G.J. (2014). Management modellensite, INK model, geraadpleegd op 3 oktober 2014 van http://www.gertjanschop.com/modellen/ink_model_.html;
Hertog den, A en Loeber, C.H. (2013), Korpsmonitor prostitutie & mensenhandel 2011-2012, Den Haag, Politie;
Hertog, den C. (2011), Concept- Voorlopig Reorganisatieplan Expertisecentrum Identiteitsfraude & Documenten, Den Haag, Koninklijke Marechaussee;
Huisman, S (2013), Speelveld Mensenhandel NP, Den Haag, Politie;
Immigratie- en Naturalisatiedienst (2014). Rapportages, geraadpleegd op 29 november 2014 van https://ind.nl/organisatie/cijfers-rapportages/rapportages;
INK, INK-managementmodel, geraadpleegd op 27 september 2014 van http://www.ink.nl/model/ink-managementmodel;
INK (2008), Introductie inhoud en toepassing van het INK-managementmodel, Zaltbommel;
INK, (2006), Gids voor evalueren van organisaties, Zaltbommel;
Inspectie Veiligheid en Justitie (2014). Monitor Vreemdelingenketen, Den Haag;
Immigratie- en Naturalisatiedienst en Korps landelijke politie diensten. (2005), Convenant inzake de samenwerking tussen de Immigratie- en Naturalisatiedienst (Mensensmokkel Informatiegroep) en het Korps landelijke politiediensten (Dienst Nationale Recherche), Immigratie- en Naturalisatiedienst en Korps landelijke politie diensten, Zwolle.
Koninklijke Marechaussee en Korps landelijke politie diensten (2011), Convenant inzake de samenwerking tussen de Koninklijke Marechaussee en het Korps landelijke politiediensten (Dienst Nationale Recherche) binnen het Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel, Koninklijke Marechaussee en Korps landelijke politie diensten, Den Haag en Driebergen;
Koops, W en Kinnaer, A.H. (2005), Intentieverklaring oprichting expertisecentrum op het aandachtsgebied smokkel en grensoverschrijdende handel in mensen en deelname aan de expertisecentra Schiphol en documentfraude, Korps Landelijke Politie Diensten en Koninklijke Marechaussee, Driebergen;
Minister van Binnenlandse Zaken, dr. R.H. Plasterk (2013), Kabinetsvisie aanpak identiteitsfraude – ‘slim voorkomen, snel herstellen’. Den Haag;
Minister van Veiligheid en Justitie, I. Opstelten (2014), Brief van de Minister van Veiligheid en Justitie Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 2 mei 2011, geraadpleegd op 7 december 2014 van https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29628-256.html;
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Ministerie van Veiligheid en Justitie, (2011), Samenwerkingsafspraken inzake uitwisselingen signalen en meldingen 273f WvSr, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Ministerie van Veiligheid en Justitie, Den Haag;
Minister van Veiligheid en Justitie, I. Opstelten (2014), Brief van de Minister van Veiligheid en Justitie Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 2 mei 2011, geraadpleegd op 7 december 2014 van https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29628-256.html;
Ministerie van Veiligheid en Justitie (2014). Programmaplan Keteninformatisering Vreemdelingenketen 2014 – 2016, Den Haag;
Nationaal Rapporteur Mensenhandel (2014). Rapporteur mensenhandel: cre??er meer zicht op netwerken, faciliteerders en geld. Geraadpleegd op 8 december 2014 van http://www.nationaalrapporteur.nl/actueel/nieuws/2014/rapporteur-mensenhandel-creeer-meer-zicht-op-netwerken-faciliteerders-en-geld.aspx?cp=63&cs=59417;
Politie.nl (2014). Mensenhandel, geraadpleegd op 9 december 2014 van http://www.politie.nl/onderwerpen/mensenhandel.html;
Politie.nl (2014). Vreemdelingenpolitie, geraadpleegd op 9 december 2014 van http://www.politie.nl/onderwerpen/vreemdelingenpolitie.html
Rijksoverheid.nl (2014). Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel, geraadpleegd op 9 december 2014 van http://www.rijksoverheid.nl/adres/e/expertisecentrum-mensenhandel-en-mensensmokkel-emm.html
Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst en het Korps landelijke politiediensten, (2005), Convenant inzake de samenwerking tussen de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (SIOD) en het Korps landelijke politiediensten (Dienst Nationale Recherche) binnen Expertisecentrum Mensenhandel/Mensensmokkel, Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst en het Korps landelijke politiediensten, Zwolle;
Tillema, K en Markerink, F. (2004), Gericht presteren met het INK-managementmodel Van visie naar actie, Kluwer, Deventer;
Bijlage 1 – Afkortingenlijst

BNRM Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel
DIK LR Dienst InformatieKnooppunt Landelijke Recherche
DNR Dienst Nationale Recherche
DNRI Dienst Nationale Recherche Informatie
DRR De Regionale Recherche
DLR De Landelijke Recherche
ECID Expertisecentrum Identiteitsfraude en Documenten
EMM Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel
EVCM Expertisecentrum Vreemdelingen en Mensenhandel
EVIM Expertisecentrum Vreemdelingen Identificatie en Mensenhandel
FIET Flexibele Informatie- en Expertiseteam Mensenhandel en Mensensmokkel
IAM Informatie en Analyse Mensensmokkel (KLPD)
IEM Informatie en Expertise Mensenhandel (KLPD)
KMO Korps Management Overleg
LEM Landelijke Expertgroep Mensenhandel
LIEC Landelijk Informatie- en Expertisecentrum
LIO Landelijke Informatie Organisatie
NVIK Nationaal vreemdelingen informatie Knooppunt
OOM Operationeel Overleg Mensenhandel
RIEC Regionaal Informatie- en Expertisecentrum
TOV Taakorganisatie Vreemdelingen
VP Vreemdelingen Politie”Bijlage 2 – Gespreksverslag Koninklijke Marechaussee (DOPS)

Gespreksverslag Koninklijke Marechaussee (DOPS)
Datum: 7 oktober 2014
Aanwezig
B. Rooijackers – clusterhoofd Grensmanagement;
I. Doude van Troostwijk – clusterhoofd Handhaving & Opsporing;
C. Voncken – beleidsmedewerker Mensenhandel en Mensensmokkel;
G. Kraaiveld – beleidsmedewerker Koninklijke Marechaussee;
K. Hoogteijling – beleidsmedewerker Koninklijke Marechaussee;
N. Huisman – projectleider Politie
De ge??nterviewden geven aan allen werkzaam te zijn binnen de Directie Operaties van de Koninklijke Marechaussee. Vanuit de verschillende invalshoeken zijn de ge??nterviewden verantwoordelijk voor de advisering van de Directeur Operaties op de hun toegewezen deelgebieden.
In zoverre vertonen hun werkzaamheden overeenkomsten met de werkzaamheden van het EVIM. Waar het EVIM verantwoordelijk is voor advisering van de portefeuillehouder binnen de Politie, vervullen de ge??nterviewden een vergelijkbare functie ten aanzien van de Directeur Operaties binnen de Koninklijke Marechaussee.
Dit verslag geeft een zakelijke weergave van hetgeen met de ge??nterviewden is besproken. Dit verslag maakt bij de verslaglegging geen onderscheid tussen de verschillende deelnemers bij dit gesprek, tenzij dit specifiek wordt aangegeven. Daarbij is door hen het volgende, zakelijk weergegeven, verklaard:
Het domein Vreemdelingen zoals dit door de Politie wordt gehanteerd, wordt niet als zodanig binnen de Koninklijke Marechaussee gehanteerd. Handhaving van de vreemdelingenwet heeft in meerdere processen van de KMar een belangrijke rol en er bestaat een grote verwevenheid tussen het handhavings-, opsporings- en intel-proces. Dit wil zeggen dat er niet een afdeling of een portefeuillehouder bestaat binnen de Koninklijke Marechaussee die vergelijkbare verantwoordelijkheden kent als de portefeuillehouder vreemdelingen binnen de Politie. Binnen dit domein zijn er twee gedeelde informatieknooppunten,- en expertisecentra Dit zijn:
Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel, hierna: EMM;
Expertisecentrum Identiteitsfraude en Documenten, hierna ECID; Daarnaast zijn er twee informatieknooppunten, die relevant zijn op dit gebied.
Nationaal Vreemdelingen Informatie Knooppunt, hierna NVIK; Dit is het informatieknooppunt van de Politie op het gebied van vreemdelingen.
Deze twee informatie- en expertisecentra zijn op verschillende manieren samengesteld en georganiseerd. Elk van deze centra kent ook haar eigen doelstelling en oprichtingsdocumenten.
Het EMM is een samenwerkingsverband tussen de Politie, de KMAR, ISZW en de IND. De belangrijkste taakstelling van het EMM is het verwerken van signalen met betrekking tot mensenhandel en mensensmokkel. Deze informatie dient door hen omgezet te worden in preweegdocumenten. Dit is niet de enige taak van het EMM, maar zou wel een belangrijk deel van hun werk behoren te zijn. In hoeverre het EMM in het verleden kwantitatief en kwalitatief voldoende preweegdocumenten heeft geproduceerd kan zonder evaluatie niet hard worden beoordeeld. Informeel bestaat echter de indruk dat hier veel te winnen valt. Daarom zou het goed zijn om resultaten van het EMM aan een evaluatie te onderwerpen om hier meer inzicht in te kunnen krijgen. Hier dienen dan niet alleen politie en KMar in betrokken te worden, maar ook de overige deelnemers in het EMM en het gezag.
Het EMM is daarbij niet uitsluitend een informatieknooppunt. Zij hebben wel degelijk een rol vanuit hun expertise op het gebied van de advisering. Ook zouden zij zich (nog) meer bezig kunnen houden met de preventie van dit type strafbare feiten.
Een belangrijk aspect van het werk van het EMM is daarbij ook om trends en ontwikkelingen te signaleren die input geven tot een verbeterde aanpak en opsporing van mensenhandel en mensensmokkel. Deze signalen zijn vanzelfsprekend eveneens van belang voor de handhaving en het toezicht. Dit komt nu onvoldoende van de grond.
Het EMM dient op een operationeel/tactisch niveau te opereren. De meer strategische beleidsvorming op basis van de informatie die mede door het EMM wordt aangedragen gebeurt daarbij op de beleidsstaf van de Koninklijke Marechaussee, respectievelijk het EVIM.
De aansturing van het EMM en de afspraken met betrekking tot de resultaten van het EMM gebeurt in het co??rdinerend beraad. Hoewel hier wel duidelijke afspraken over zijn gemaakt, is het de vraag of er voldoende gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden om in te grijpen of bij te sturen op de resultaten. Opvallend is hierbij dat, ondanks deze zorgvuldig opgezette structuur van aansturing met de verschillende partners, er nogal eens direct vanuit de Politie bijgestuurd wordt richting het EMM. Daarbij wordt vanuit de KMAR nog wel eens de afstemming van de NP met de partners gemist, met name op strategisch niveau.
Dat het EMM recentelijk organisatorisch onder de informatie-organisatie van de Landelijke Recherche is komen te hangen, maakt daarbij niet zoveel verschil. Dit is immers slechts een organisatorische aanpassing die voor de aansturingsafspraken geen gevolgen heeft.
Het ECID richt zich op de identiteitsfraude en dient als een expertisecentrum op het gebied van de (ver)vals(t)e documenten en identiteitsfraude. Bij dit informatie- en expertisecentrum zijn eveneens goede afspraken gemaakt met de Politie over samenwerking. Ondanks deze afspraken zijn er nog wel uitdagingen in de praktische samenwerking. Dit heeft dan betrekking op het ontsluiten van informatie vanuit de Politie en het vullen van ontstane vacatures. Wim Schepers als hoofd van het EVIM en als adviseur van de korpsleiding is daarbij voor de KMAR de gesprekspartner waar het oplossen van deze problemen betreft. De positie van het ECID en de expertisekwaliteiten binnen het ECID maken dat zij naast het operationele en tactische niveau ook adviseert op strategisch niveau waar het zeer gespecialiseerde kennis betreft. Op dit moment wordt, in het kader van het Werkplan Kmar-NP ook onderzoek gedaan naar de doorontwikkeling van het ECID. Hierbij zal onder andere gekeken worden of systemen kunnen worden ontsloten, en of het ECID zich ook kan specialiseren in ID-Fraude in de bredere zin van het woord.
Daarnaast is er ook nog het NVIK. Hierin is in tegenstelling tot de twee eerdere informatie- en expertisecentra geen samenwerking tussen de verschillende partners. Het NVIK is door de Politie opgericht en vanuit de Politie opgeworpen als nationaal informatieknooppunt. Naast het NVIK van de Politie kennen zowel de IND als de Koninklijke Marechaussee een informatieknooppunt op het gebied van de vreemdelingen. Deze bestaan al enkele jaren. Onder het NVIK is een ketenplatform in het leven geroepen waarbij deze partners informatie kunnen delen. Dit platform loopt momenteel goed. Er wordt momenteel een business case opgezet om de mogelijkheden tot verdere samenwerking te inventariseren.

Bijlage 3 – Gespreksverslag Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel
Datum: 2 september 2014
Aanwezig
Anton Leenders
Rien Smit
N. Huisman

Het EMM is in 2005 opgericht. Aan deze oprichting lagen verschillende convenanten ten grondslag die zijn gesloten tussen de Politie, de Koninklijke Marechaussee, de Immigratie- en Naturalisatiedienst en de SIOD, tegenwoordig de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Deze convenanten zijn in 2011 herzien. In de bijlage bevinden zich deze convenanten die door het EMM ter beschikking zijn gesteld ten behoeve van dit onderzoek. Op het moment van het interview bestaat het EMM uit 12 collega’s van de Politie, 10 collega’s van de Koninklijke Marechaussee, 2 collega’s van SZW en 2 collega’s van de IND.
Ten aanzien van de doelstelling van het onderzoek maakt het EMM in de eerste plaats de opmerking dat het domein Vreemdelingen meer omvat dan enkel het onderwerp Vreemdelingen. Kenmerkend voor het aandachtsgebied Vreemdelingen is, in de mening van de ge??nterviewden, dat dit onderwerp zich met name toelegt op het toezicht. Het aandachtsgebied mensenhandel richt zich daarentegen voornamelijk op de opsporing.
De missie van het EMM wordt door de ge??nterviewden omschreven als het verzamelen en veredelen van informatie ten behoeve van de opsporing en bestrijding van mensenhandel. Een van de belangrijkste producten die het EMM oplevert in dit verband zijn de zogenaamde preweegdocumenten.
Deze preweegdocumenten worden opgesteld ten behoeve van de verschillende diensten die personeel leveren aan het EMM. De aantallen preweegdocumenten voldoen aan de gestelde vraag. Wel ontvangt het EMM signalen dat de kwaliteit van deze preweegdocumenten hoger mag.
Naast de preweegdocumenten volgt uit de opgestelde convenanten nog dat van het EMM wordt verwacht dat zij een informatiepositie op het gebied van mensenhandel in Nederland op peil houdt. Ook volgt uit de oorspronkelijke documenten dat het EMM de criminaliteitsbeeldanalyse op het gebied van mensenhandel schrijft. Dit laatste product is sinds 2005 komen te vervallen. Wel levert het EMM nog een bijdrage aan de op dit gebied opgestelde criminaliteitsbeeldanalyse.
Sinds de oprichting van het EMM in 2005 is het EVIM opgericht. Dit EVIM ondersteunt de portefeuillehouder mensenhandel op beleidsmatig gebied bij de bestrijding van mensenhandel. Met de oprichting van het EVIM zijn de twee beleidsmatige experts van het EMM formatief overgegaan naar het EVIM. Het EVIM bestaat enkel uit medewerkers van de Politie, niet van de Koninklijke Marechausse of andere overheidsdiensten.
Beide ge??nterviewden geven aan dat met het ontstaan van het EVIM een duidelijkere taakstelling voor het EMM is ontstaan. Zij geven aan de meerwaarde van het EMM primair te zien in de operationele expertise waar het de informatie omtrent mensenhandel aangaat. Zij geven verder aan vanuit de Koninklijke Marechaussee de laatste tijd steeds vaker te worden benaderd voor geabstraheerde operationele informatie. Dat wil zeggen informatie omtrent gebruikte modi operandi, gebruikte smokkelroutes en dergelijke informatie. De vraag die de ge??nterviewden hierbij hardop stellen is of dit momenteel feitelijk tot hun taakstelling behoort, al beargumenteren zij dat dit wel het geval zou moeten zijn.
In de directe omgeving van het EMM zijn meerdere organisaties en afdelingen betrokken bij het verzamelen van informatie en expertise op het gebied van de mensenhandel. Naast het al genoemde EVIM is er binnen de Politie een informatie organisatie die zich bezig houdt met het verzamelen en veredelen van informatie omtrent mensenhandel. In het verdelen werd dit werk bij de KLPD uitgevoerd door een FIET mensenhandel. Met de reorganisatie van de Politie is het FIET samengevoegd met het EMM wat komt te vallen onder de Dienst Landelijke Informatie Organisatie. Naast deze landelijke informatie organisatie bestaat er daarnaast nog de informatie organisatie op eenheidsniveau. Ook op dit niveau vindt er monitoring van informatie plaats op het gebied van mensenhandel.
De Koninklijke Marechaussee kent per district een eigen intelorganisatie. Deze intelorganisaties zijn verdeeld op verschillende aandachtsterreinen. De Koninklijke Marechaussee kent niet een specifiek aandachtsgebied voor het onderwerp mensenhandel.
Zowel het EMM in de toekomstige organisaties, als de informatie organisaties op eenheidsniveaus als de districtelijke intel kamers van de Koninklijke Marechaussee leggen zich toe op het schrijven van preweegdocumenten, waarbij de meeste van deze organisaties niet uitsluitend preweegdocumenten schrijven op het gebied van mensenhandel. De terugkoppeling van in de eenheden opgepakte zaken gebeurt door tussenkomst van de korpsexperts die de operationele informatie terugmelden aan het EMM. Deze korpsexperts hebben daarnaast een aanjaagfunctie binnen de eenheden waar het de opsporing van mensenhandel aangaat.
Verder beschikt elke eenheid over een ketenregisseur. Deze ketenregisseur is belast met het verzamelen van informatie op bestuursrechtelijk gebied ten behoeve van het EMM.
Ten slotte zijn er nog twee overlegvormen op strategisch niveau waarbij de verschillende partners op het gebied van de bestrijding van mensenhandel bij elkaar komen. De eerste van deze is de Landelijke Expertgroep Mensenhandel. Deze vergadert eens in de zes weken en wordt voorgezeten door het EVIM. De tweede is de taskforce Mensenhandel waarbij ook ook een aantal burgemeesters nauw betrokken zijn.

Bijlage 4 – Gespreksverslag ECID

Bijlage 5 – Gespreksverslag NVIK

Bijlage 6 – Gespreksverslag KMar Mobiel Toezicht Vreemdelingenkamer

Bijlage 7 – portefeuilleverdeling Nationale Politie

Leave a Comment Cancel reply