In Nederland is wettelijk geregeld dat alle kinderen en hun opvoeders ondersteuning krijgen bij het opgroeien en opvoeden van hun kinderen, dit heet jeugdhulp. De jeugdhulp is een algemene omschrijving voor alle maatschappelijke voorzieningen voor alle kinderen en jongeren. Meestal gaat dit om jongeren en hun opvoeders die problemen ondervinden bij het opgroeien of opvoeden. Deze problemen kunnen pedagogisch, psychisch of sociaal zijn, maar staan in ieder geval de ontwikkeling van het kind in de weg (Jeugwet, 2015a). Hoe de jeugdhulp wordt uitgevoerd is veranderd door de jaren heen (Vries & Kossen, 2015).
Van 2005 tot 2015 was de Wet op de Jeugdzorg (WOJ) in Nederland van toepassing. Het doel van deze wet was het centraal stellen van de jeugdigen in een transparanter en simpeler jeugdstelsel dan daarvoor (Pommer, Kempen, & Sadiraj, 2011). Daarbij zou het de samenwerking tussen zorgverzekeraars, zorgaanbieders, gemeenten, provincies en de bureaus jeugdzorg bevorderen en hierdoor de bureaucratie verminderen. De jeugdzorg raakte hierdoor versnipperd en het leidde daardoor juist tot een complexe structuur waarin de verschillende regelingen onder verschillende wetten vielen. Hierdoor werd de jeugdzorg erg duur en inefficiënt (Pommer et al., 2011, Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, 2012). In 2010 kwam het einde in zicht voor de WOJ door een nieuwe visie van het kabinet-Balkenende IV (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, 2010). Het kabinet-Balkenende IV wilde de jeugdzorg op drie punten gaan verbeteren. Ten eerste moest de kwaliteit verbeterd worden, ten tweede moest het aantal bestuurslagen gereduceerd worden en tot slot moesten uit het financieringsstelsel de persverse prikkels worden weggenomen (Pommer et al., 2011).
Deze 3 punten zijn terug te vinden in de doelen van de nieuwe Jeugdwet die per 1 januari 2015 is ingevoerd in Nederland. De doelen van de transformatie naar een nieuwe jeugdwet zijn onder andere (Vries & Kossen, 2015):
o minder intensieve hulp door versterking basisvoorzieningen en preventie
o versterking eigen kracht van de jeugdige, de ouders en hun netwerk
o versterking van de eerstelijnszorg waaronder de wijkteams die als een soort pedagogische huisartsenpost gaan werken
o meer samenhang in de jeugdhulp door één gezin, één plan, één regisseur
o meer samenwerking tussen het onderwijs en de instellingen
De nieuwe Jeugdwet bestaat verder uit de voorgaande WOJ, maar ondervangt ook onderdelen die eerst onder de Zorgverzekeringswet en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten vielen. Daarbij vallen jeugdbescherming en jeugdreclassering nu ook onder de Jeugdwet. Onder de Jeugdwet valt dus bijna alles wat met jeugd te maken heeft. Hierdoor wordt verwacht dat de jeugdzorg simpeler, efficiënter en effectiever wordt.
Alle verantwoordelijkheid voor de zorg voor jeugdigen is naar de gemeenten gegaan waardoor de versnippering van de jeugdzorg minder wordt, de kwaliteit verbetert en er meer ruimte voor maatwerk komt (Nederlands Jeugd instituut, 2013). De gemeenten gaan een regierol spelen en worden verantwoordelijk voor de rolverdeling. De gemeenten moeten voor ontschotting zorgen om organisaties, zorgaanbieders en burgers dichter bij elkaar te brengen. Met deze nieuwe Jeugdwet gaat een forse bezuiniging gepaard. Van gemeenten wordt daarom verwacht dat ze dit door meer meer preventieve en ambulante hulp gaan waarmaken (Jeugdwet, 2015b). Kortom: de nieuwe Jeugdwet zorgt voor nieuwe verantwoordelijkheden, een kleiner budget en een nieuwe structuur.
De gemeenten zijn door de nieuwe Jeugdwet onder andere verantwoordelijk voor een toereikend aanbod van gecertificeerde instellingen, voor compensatie van beperkingen in de zelfredzaamheid en voor het voorzien in een kwalitatief en kwantitatief toereikend aanbod van jeugdhulp. De gemeenten bepalen hierbij welke hulp voor iedereen toegankelijk is en welke hulp een individuele voorziening is, waar vervolgens specifiek over besloten moet worden (Nederlands Jeugd instituut, 2016a). De aansturing door de gemeente vanuit de nieuwe Jeugdwet is dus een cruciale factor om de zorg voor kinderen en hun opvoeders op orde te krijgen (Vries & Kossen, 2015).
Het Nederlands Jeugd instituut (NJi) en Movisie hebben hun krachten gebundeld om een Delen en Ontwikkelen reeks te organiseren voor gemeenten. Het NJi is een kennisinstituut dat onderzoek doet naar vraagstukken over jeugdige: “Het ontwikkelt, beheert en implementeert kennis waarmee de kwaliteit van de jeugd- en opvoedingssector verbeterd kan worden” (Nederlands Jeugd instituut, 2016b). Movisie is een kennisinstituut en een adviesbureau voor “toepasbare kennis, adviezen en oplossingen bij de aanpak van sociale vraagstukken op het terrein van welzijn, participatie, sociale zorg en sociale veiligheid” (Movisie, 2016). Allebei hebben ze als doel om de maatschappij te helpen door middel van kennis en kunnen ze elkaar goed aanvullen met hun eigen expertise. De georganiseerde Delen en Ontwikkelen reeks zijn 3 bijeenkomsten waarbij beleidsambtenaren en inkopers van zorg gaan brainstormen over de kwaliteit van bekostiging en inkoop in het sociale domein.
Volgens Van Yperen (2013a) is het een probleem dat er geen duidelijke gedeelde visie is bij gemeenten en professionele organisaties op de manier waarop in de sector op kwaliteit gestuurd moet worden en welke speelvelden hierin zijn. Gemeenten zijn namelijk de inkopers van de zorg maar hebben zelf geen tot weinig expertise in huis over de daadwerkelijke zorg (Yperen, 2013a; Yperen, 2013b). Het probleem is dat het er op lijkt dat gemeenten geneigd zijn om bij de inkoop van de zorg vooral op geld en bezuinigingen te sturen. Hierdoor kunnen professionele organisaties de kwaliteit uit het oog kunnen verliezen, omdat zij graag goedkoop willen zijn voor de gemeenten. Als gemeenten en professionele instellingen daarentegen samen zouden werken, zou er meer oog zijn voor de kwaliteit van de zorg (Yperen, 2013a).
Van Yperen (2013a) heeft een model (Figuur 1, bladzijde 6) gemaakt om gemeenten en professionele organisaties inzicht te bieden hoe ze de transitie en transformatie doelgericht kunnen inrichten. In dit model ligt het accent op het concretiseren van de algemeen gedeelde missie, namelijk dat het nieuwe stelsel leidt tot een gezond en veilig opgroeien van jeugdigen. De gedachte achter dit model kan er tevens voor zorgen dat gemeenten en professionele organisaties beter kunnen samenwerken omdat ze beter hun werkzaamheden op elkaar af kunnen stemmen. Het doel van dit onderzoek is na te gaan hoe door gemeenten, die deelnemen aan de Delen en Ontwikkelen reeks van het NJi, gereageerd wordt op het theoretisch model van Van Yperen (2013a). In dit onderzoek wordt daarom de volgende vraag onderzocht: “Welke uitwerking heeft het presenteren van het theoretische model van Van Yperen op de deelnemers die naar de Delen en Ontwikkelen reeks gaan?”
Deze vraag wordt onderzocht aan de hand van vier deelvragen:
o Wat is de reactie van de deelnemers en gaan de deelnemers ermee aan de slag?
o In hoeverre gaat het concretiseren van een gezamenlijke visie lukken aan de hand van het model van Van Yperen, volgens de deelnemers?
o In welke mate vinden deelnemers dit model bruikbaar voor hun praktijksituatie?
o Zijn er bepaalde condities die het model over het hoofd ziet?
Theoretisch Kader
Theoretische modellen in de beleidspraktijk.
Een theoretisch model, zoals dat van Van Yperen (2013a), is een hulpmiddel om wetenschappelijk denken en -onderzoek concreter te maken want het is een schematische weergave van de werkelijkheid (Justi & Gilbert, 2002). Wetenschappelijk denken en -onderzoek is een geplande, systematische zoektocht naar informatie met als doel kennis te vergroten (Hammersley, 2005; Biesta, 2010). Volgens Biesta (2010) zijn resultaten uit wetenschappelijk onderzoek die niet in de (beleids)praktijk overgenomen kunnen worden ineffectief. Omdat een wetenschappelijk onderzoek in een bepaalde setting heeft plaatsgevonden, kunnen de resultaten van dat wetenschappelijk onderzoek niet in elke (beleids)praktijksituatie worden toegepast (Biesta, 2010). Om deze reden is het belangrijk om het oordeel van een professional in acht te nemen, want professionals hebben ervaring in het werkveld en kunnen dus theorie op praktijk aanpassen (Hammersley, 2005). Verschillende factoren, zoals inadequate ondersteuning bij de translatie van wetenschappelijke kennis naar beleids- of praktijkkennis, zijn de oorzaak van onbruikbare kennis die vergaard is door wetenschappelijk onderzoek in de (beleids)praktijk (Glasgow, Lichtenstein & Marcus, 2003). Hierdoor ontstaat een gat van kennis tussen twee gebieden waar veel samengewerkt moet worden (McIntyre, 2005).
Wetenschappelijk onderzoek dient beter aan te sluiten bij wat er in een beleidsveld nodig is en men dient zich hier bewust van te zijn tijdens wetenschappelijk onderzoek (McIntyre, 2005). Er is een grotere kans op implementatie van bijvoorbeeld een wetenschappelijk model, als rekening gehouden wordt met de context van de beleidspraktijk, de bewegingsruimte die men heeft en de tijd die beschikbaar is (McIntyre, 2005). Daarbij blijkt uit onderzoek van Justi & Gilbert (2002) naar hoe modellen kunnen helpen in het onderwijs dat een model eerder begrepen wordt als het aansluit bij de voorkennis van scholieren. Zij geven dit ook als aanbeveling mee voor ander soort modellen en een ander soort publiek (Justi & Gilbert, 2002). Barendregt (2007) ondervond dat modellen niet te complex maar ook niet te eenvoudig moeten zijn. Als een model te complex is kan het beter de werkelijkheid beschrijven maar is het minder transparant en kan het niet goed begrepen worden. Als een model te simpel is, is het wel transparanter maar sluit het minder goed aan bij de werkelijkheid. Bij een te complex of een te simpel model worden ze minder snel in gebruik genomen in de (beleids)praktijk (Barendregt, 2007).
Uitleg Model van Van Yperen (2013).
Figuur 1. Model van Van Yperen (2013a): Kwaliteitssturing van de zorg. Paarse vlak is het speelveld van de gemeenten en het oranje vlak het speelveld van de professionele organisaties. In blok 3 overlappen de twee speelvelden elkaar. Model overgenomen uit “Kwaliteitsmodel ten behoeve van binnenlands besturen,” T. van Yperen, 2015, Utrecht: Nederlands Jeugdinstituut.
Het model van Van Yperen (2013a) heeft als doel om gemeenten en professionele organisaties een overzicht te bieden tussen de samenhang van ambities van het integraal jeugdbeleid en het monitoren van de kwaliteit van diensten. Het model bestaat uit twee speelvelden, het paarse (bovenste) speelveld van de gemeenten en het oranje (de onderste) van de professionele organisaties (Figuur 1). In het kwaliteitsmodel (figuur 1) is te zien dat bij nummer 3 een raakvlak is tussen professionele organisaties en gemeenten, dat is de inkoop van zorg waar gemeenten en professionele organisaties dus met elkaar te maken krijgen. Hieronder zullen deze twee speelvelden en het raakvlak nader toegelicht worden.
Speelveld van de gemeente (Bovenste driehoek, paarse vlak; Figuur 1).
Het sociaal beleid van een gemeente gaat uit van een algemeen beeld van het welzijn van jongeren. Jeugdmonitoren dragen bij om hier een algemeen beeld van te vormen (Figuur 1, blok 1). Op basis van jeugdmonitoren maken gemeenten beleid en wordt bijgehouden of de resultaten gehaald worden. Volgens Tom van Yperen (2013a;b) moet dit in zo concreet mogelijke termen van maatschappelijke resultaten, zoals bijvoorbeeld “15 procent minder schooluitval” (Figuur 1, blok 2). Om deze maatschappelijke resultaten te behalen spelen burgers en de basisvoorzieningen, het onderwijs, de preventieve voorzieningen, het wijkteam, de intensieve hulp en het bedrijfsleven een belangrijke rol (Figuur 1, blok 3). De gemeente kan al op kwaliteit sturen als ze er maar voor zorgt dat de burgers en die voorzieningen bij de formulering van ambities betrokken worden zodat er een collectief gevoel ontstaat van: Hier gaan we voor! Burgers kunnen op vrijwillige basis bijdragen door bijvoorbeeld hulp te bieden aan jongeren. De professionele organisaties kunnen bijvoorbeeld concretere bijdragen leveren aan de realisatie van maatschappelijke resultaten als de gemeenten bij de inkoop van zorg alleen maar zaken doen met professionele organisaties die met een duidelijk aanbod bijdragen aan het realiseren van de maatschappelijke resultaten (Yperen, 2013a).
Speelveld professionele organisaties (Onderste driehoek, Oranje vlak; Figuur 1).
De organisaties in dit speelvlak voeren de diensten uit en zij moeten er daarom voor zorgen dat zij voor de gemeente een aantrekkelijke partner zijn door effectief bij te dragen aan het maatschappelijk resultaat. De organisaties die zich in dit speelvlak bevinden zijn, algemene jeugdvoorzieningen, het CJG en de wijkteams en de intensievere voorzieningen (Yperen, 2013a).
Gemeentes zouden vooral meer moeten samenwerken met professionele organisaties als ze volgens het principe 1 gezin, 1 plan, 1 regisseur zouden werken (Figuur 1, blok 3). Als instellingen laten zien dat ze mogelijkheid hebben om samen te werken, werken aan maatschappelijke resultaten en laten zien dat ze goede arrangementen met scholen en stage-instellingen hebben zullen ze voor de gemeente een aantrekkelijke partner zijn. Zij moeten er verder voor zorgen dat aan de input-kant hun methoden, diensten en medewerkers aan kwaliteitsstandaarden voldoen, zoals een goede opleiding, het werken volgens professionele richtlijnen en erkenning van de methoden door landelijke kwaliteitsinstituten (Figuur 1, blok 4). Om de resultaten van hun diensten te taxeren, wordt niet alleen naar de uiteindelijke maatschappelijke resultaten gekeken (Figuur 1, blok 2), maar ook naar de meer directe resultaten, de outcome van de diensten (Figuur 1, blok 5). De organisaties sturen zelf op kwaliteit via een interne verbetercyclus. Hiermee kunnen ze problemen steeds beter oplossen tegen steeds lagere kosten (Figuur 1, blok 6). Ze zorgen dat de kennis uit wetenschap en praktijk in hun organisatie stroomt (Yperen, 2013a).
Raakvlak speelvelden.
De twee speelvelden raken elkaar bij de inkoop van de zorg. Naast de collectiviteit in de formulering van de maatschappelijke vraagstukken, ambities en doelen is die inkoop een belangrijk sturingsmiddel in de kwaliteit van het aanbod. De gemeente heeft namelijk de mogelijkheid om aan professionele organisaties te vragen of ze kunnen laten zien wat de kwaliteit is van hun samenwerking, input en outcome, die positief bijdragen aan het maatschappelijk resultaat. Pilots met dit model laten echter zien dat de voorzieningen niet moeten worden afgerekend op de outcome, omdat er te veel invloeden zijn die hierin meespelen. Er kan echter wel getoetst worden of ze hun aanbod op orde hebben, of er een verbetercyclus is en of hierdoor de outcome kan blijven ontwikkelen. Daarbij kan het speelveld van de professionals hierop inspelen door te zorgen dat de outcome zo goed mogelijk is door onder andere te werken met methoden die erkend zijn door de professionele gemeenschap, het monitoren van eigen kwaliteitscyclus en het werken aan de eigen ontwikkeling via een verbetercyclus. Hierdoor ontstaat voor professionele voorzieningen ook meer ruimte voor hun eigen expertise (Yperen, 2013a).
Samenwerking professionele organisaties en gemeenten.
Van Dalen (2012) stelt dat goede kwaliteit van de zorg gewaarborgd kan worden als de organisaties die daarvoor zorgen een sterke zorginhoudelijke visie hebben. Volgens Van Yperen (2013a) is deze visie bij gemeenten en professionele organisaties nog niet duidelijk aanwezig. In het model van Van Yperen (2013a) ligt het accent op het concretiseren van een gezamenlijk visie bij professionele organisaties en gemeenten. Om een gedeelde visie te concretiseren is het van belang dat gemeenten en professionele organisaties gaan samenwerken. Doordat ze verschillende belangen en rollen hebben in het zorgdomein is deze samenwerking niet vanzelfsprekend maar wel erg belangrijk. Doordat ze allebei andere expertise en kennis hebben kunnen ze elkaar aanvullen waar nodig en kunnen ze een betere beslissing maken voor de jeugdhulp, ze bundelen hun krachten om de kwaliteit van de zorg te verhogen (Kolk, 2014).
Medewerkers van professionele organisaties en gemeenteambtenaren hebben andere achtergronden en begrijpen elkaar hierdoor mogelijk minder goed. Bij een samenwerking is van belang dat men elkaar wel begrijpt, daarom kunnen ze voor deze samenwerking misschien wel gebruik maken van beleidsentrepeneurs. Een beleidsentrepeneur is iemand die verstand heeft van de beleidsachtergrond en van de achtergrond van een professionele organisatie en die beide belangen begrijpt. Hierdoor kunnen ze een beleidsentrepeneurs bemiddelaar zijn en inschatten wat wel en niet zou kunnen. Tevens kunnen ze met beide partijen communiceren want de beleidskant heeft een ander soort taal dan de praktijkkant (Lomas, 2000).
Delen en Ontwikkelen reeks.
De Delen en Ontwikkelen reeks bestaat uit 3 bijeenkomsten. In deze bijeenkomsten moeten deelnemers van het sociale domein zelf aan de slag met dat bekostiging en inkoop onderdeel van zijn van een kwaliteitscyclus (Nederlands Jeugd instituut, 2016c), zoals Van Yperen (2013a) die in zijn model laat zien. De eerste bijeenkomst staat in het teken van kwaliteit en outcome en hun onderlinge samenhang. Tevens worden de mogelijkheden verkend om verschillende vormen van inkoop en bekostiging te gebruiken om kwaliteit van zorg en ondersteuning te beïnvloeden. In de tweede bijeenkomst staat het model van Van Yperen (2013a) centraal, waarbinnen gekeken wordt naar aanknopingspunten binnen dit model om te sturen op kwaliteit. De derde bijeenkomst zal vooral gericht zijn op de organisatorische kijk op het contracteren van zorg en ondersteuning.
Een van de doelen van deze bijeenkomsten is om de deelnemers meer inzicht te geven in de mogelijkheden van bekostiging in de kwaliteitscyclus, zodat ze bij de inkoop in 2017 hier rekening mee kunnen houden. Een ander doel is om de deelnemers inzicht te geven in nieuwe verbanden tussen inkoop en bekostiging en de andere onderdelen van de kwaliteitscyclus (beleid, cliëntervaringsonderzoek, resultaatsmeting, toezicht en monitoring). Een derde doel is om de deelnemers onderling met elkaar te laten brainstormen zodat ze van elkanders ervaringen kunnen leren. Een doel vanuit het NJi is om te kijken waar deelnemers nog informatie missen en waar ze in het toekomst nog op in kunnen spelen om gemeenten te ondersteunen.