De Europese Commissie financiert een Europees project voor de training van verhoorders door middel van virtuele simulaties, genaamd LAW-TRAIN. De bedoeling is om de verhoorders te trainen in het aanpakken van de uitdagingen die bij internationale verhoren komen kijken. Goed teamwerk tussen politiediensten van verschillende landen is essentieel bij de aanpak van transnationale misdrijven en daarom zal een virtuele trainingstool ontwikkeld worden die politieagenten uit verschillende landen in staat stelt samen in een virtuele verhoorkamer een virtuele verdachten te verhoren. Site law train
Hier kan nog het nut van virtuele training beschreven worden en het stijgende belang van de aanpak van drugsnetwerken.
De kosten van de training van verhoorders zelf, maar ook de afwezigheid van de verhoorders tijdens de training brengen aanzienlijke kosten met zich mee voor politiediensten en niet alle diensten kunnen zich dit permitteren. Just-talk tekst
In het kader van het project LAW-TRAIN zal een analyse gemaakt worden van de Europese juridische aspecten met betrekking tot de samenwerking in multinationale verhoren.
Om te beginnen wordt een beeld geschetst van de evolutie van politiële samenwerking binnen Europa. Dit helpt ons om de huidige situatie te kaderen. Hierna wordt dieper ingegaan op de huidige mogelijkheden in politiële samenwerking. Eveneens wordt nagegaan wat de mogelijkheden zijn die dit biedt voor het multinationale politionele verhoor en ook de moeilijkheden die kunnen optreden worden vermeld.
1. Politiële samenwerking binnen Europa
1.1. Geschiedenis
Grensoverschrijdende politionele samenwerking raakt aan de soevereiniteit van een staat en in het bijzonder aan zijn monopolie op geweld. Dit gegeven kan als voornaamste reden gegeven worden waarom samenwerking op vlak van grensoverschrijdende criminaliteit tot op de dag van vandaag een gevoelig thema is voor veel landen. Met onder andere de oprichting van de Europese Unie is er echter meer openheid kunnen ontstaan rond dit thema (Fijnaut, 2010). Hieronder wordt de ontwikkeling van de grensoverschrijdende samenwerking binnen Europa op vlak van criminaliteit beknopt omschreven. Dit helpt ons om de huidige stand van zaken op dit domein beter te begrijpen.
1.1.1. De Conventie van Rome en de oprichting van Interpol
Het begin van een uitgebreidere en gevestigde samenwerking leidt ons terug naar de negentiende eeuw. Politionele samenwerking binnen de staten van Europa gaat vele eeuwen terug, maar formele relaties tussen de soevereine staten op dit vlak kenden een begin met de geheime conferentie in Rome in 1898. Hier werd besproken hoe landen de krachten konden bundelen om het gewelddadige anarchisme te verslaan (Fijnaut, 2010).
Sinds de vroege jaren 1880 propagandeerden de Anarchisten de ‘propaganda van de daad’. Dit resulteerde vanaf de jaren 1890 in explosies en moorden over heel Europa. Deze daden werden bijna onveranderlijk uitgevoerd door individuen aan de rand van het Anarchisme, eerder dan leden van groepen of samenzweringen, zoals ze in de media werden gepresenteerd. De media presenteerde de daden dus als anarchistisch en de aanmoedigingen of verontschuldigingen van anarchistische gemeenschappen versterkte de illusie dat onze maatschappij bedreigd werd door een internationale anarchistische organisatie. De onvoorspelbaarheid van de daden en het feit dat ook voor het eerst onschuldige burgers slachtoffer werden van politiek geweld zorgde voor een groot publiek onveiligheidsgevoel. Hoewel het aantal anarchistische militanten klein was, vonden de autoriteiten het toch moeilijk om deze nieuwe vorm van terrorisme tegen te gaan. De anarchisten reageerden op repressieve maatregelen met wraak. Het effect van strengere rechtshandhaving was bijgevolg een kettingreactie van geweld die de mogelijkheden van individuele autoriteiten te boven ging. Uiteindelijk werd de Conferentie in Rome georganiseerd waarin 21 landen van Europa deelnamen. Sinds deze conferentie hebben politiediensten in Europa directe relaties opgebouwd en delen ze op vertrouwelijke wijze informatie over de bekende anarchisten en hun bewegingen. Tot concrete strategieën of maatregelen voor een gemeenschappelijke aanpak tegen het anarchisme heeft de conferentie echter niet geleid (Dolghi & Bogdan, 2013, p.170).
Later was er de moord op de president van de Verenigde Staten McKinley, die ook in Europa een reactie uitlokte. De moord werd gepleegd namelijk door een anarchist. Nieuwe diplomatieke maatregelen werden vervolgens genomen om internationale politionele samenwerking te versterken. In 1904 tekenden tien Europese landen een geheim protocol in St. Petersburg dat in detail enkele zaken behandelde die reeds in het akkoord van 1889 waren opgenomen. Het St. Petersburgverdrag was het belangrijkste nalatenschap van het Rome Protocol in termen van concrete ontwikkelingen. De maatregelen bepaald in de Conferentie van Rome en het St. Petersburg Akkoord waren bovendien voorboden voor een groot deel van de wereldwijde politieorganisatie Interpol vandaag (Jensen, 1981).
Een ander belangrijk gevolg van de geheime conferentie in Rome was de conferentie in Monaco in 1914 over de aanpak van grensoverschrijdende criminaliteit in een internationale context, het eerste International Criminal Police Congress. De herkenning dat formele transnationale politiesamenwerking het antwoord was op internationale criminaliteit werd aangewakkerd door de diefstal op de keizerlijke juwelen in Wenen in 1913, die na enkele weken in een andere Europese hoofdstad werden teruggevonden. Er bestonden echter geen procedures voor de teruggave van de juwelen en de uitlevering van de dader. Het congres in Monaco werd bijgevolg georganiseerd om aan de beperkingen van de interstatelijke transacties tegemoet te komen (Gerspacher, 2008, p. 174). Tijdens dit congres werden twaalf wensen geformuleerd over de toekomst van de internationale politionele samenwerking . Gedurende de Eerste Wereldoorlog gebeurde er echter weinig in verband met politionele samenwerking en het initiatief werd uitgesteld (Dolghi & Bogdan, 2013, p. 170).
Het hoogtepunt van voorgaande initiatieven was uiteindelijk de oprichting van Interpol in 1923. In 1923 richtte een groep politieagenten van zeventien Europese landen, maar ook van Japan, de VS en Egypte de International Criminal Police Commission (ICPC) op in Wenen. Grotere mobiliteit door verbeterde transportatiemogelijkheden en het uiteenvallen van de oude centrale en oosterse rijken in kleinere staten maakten dat het meer dan ooit belangrijk was om data van zwervende criminelen en verdachten samen te brengen. De ICPC stond in voor de coördinatie van de communicatie tussen de verschillende nationale politiediensten. Al snel kreeg het een officieel karakter en steeds meer landen sloten zich aan als lid. Na de Nazificatie van Interpol tijdens de Tweede Wereldoorlogg kwamen de verantwoordelijken van 17 politieorganisaties in 1946 samen in Brussel om ICPC te herstellen. Het hoofdkwartier werd nu Parijs in plaats van Wenen en de organisatie werd een nieuwe naam gedoopt: the International Criminal Police Organisation (Interpol). Interpol, dat als ICPC begonnen was als organisatie met hoofdzakelijk Europese landen, is nu wereldwijd aanwezig met meer dan 110 lidstaten verspreid over alle continenten (Jensen, 1981, pp. 338-339). De oprichtingsovereenkomst van Interpol werd een forum voor de vereenvoudiging en versnelling van de internationale verspreiding van mededelingen over gezochte verdachten, de verbetering van identificatiemethoden, de harmonisatie van de uitleveringsprocedures en de centralisatie van informatie met betrekking tot internationale criminelen (Gerspacher, 2008, p. 176).
1.1.2. De oprichting van de Raad van Europa
Een andere belangrijke gebeurtenis na de Tweede Wereldoorlog was de oprichting van de Raad van Europa. Uit angst voor een derde wereldoorlog wilde men gezamenlijke doelen opstellen om agressie te vermijden. Dit leidde tot de oprichting van de Raad van Europa. Deze Raad van Europa hield zich in zijn beginjaren echter niet bezig met de werking en organisatie van politiediensten, noch met de samenwerking tussen deze diensten tussen lidstaten. In 1959 nam de Raad van Europa de European Convention on Mutual Assistence in Criminal Matters aan, maar hierbij werd tevens uitdrukkelijk vermeld dat het slechts bedoeld was om grensoverschrijdende juridische bijstand binnen Europa te bevorderen en dat samenwerking op vlak van politie een taak was voor Interpol (Fijnaut, 2010, p. 21). De gevoeligheid van het geweldsmonopolie komt hier wederom naar voren.
1.1.3. TREVI
Binnen de Europese Gemeenschappen maakten binnenlandse veiligheid en politionele en gerechtelijke samenwerking geen onderdeel uit van de stichtende verdragen. Deze domeinen waren dan ook geen onderwerp van de bevoegdheden van de supranationale autoriteiten en werden beschouwd deel uit te maken van de intergouvernementele relaties tussen lidstaten. In de context van de stichting van een grote vrije markt en de bevordering van de vier fundamentele vrijheden (vrij verkeer van personen, diensten goederen en kapitaal) werd echter duidelijk dat georganiseerde criminaliteit vroeg of laat de kop op zou steken en misbruik zou maken van het gebrek aan een coherent beleid in de aanpak van grensoverschrijdende criminaliteit binnen de Europese Gemeenschappen. Het begin van de samenwerking binnen de Europese Gemeenschappen op vlak van binnenlandse zaken was na de terroristische aanslag tijdens de Olympische spelen in Munich in 1972 (Dolghi & Bogdan, 2013, p. 171). Omdat het duidelijk werd dat Interpol in die tijd niet in staat was om de lidstaten voldoende te helpen in hun strijd tegen het terrorisme, werd duidelijk dat de samenwerking tussen de landen onderling versterkt moest worden. In 1975 richtten de lidstaten hun eigen politionele en judiciële samenwerkingsnetwerk op tijdens de Europese Raad in Rome. Dit netwerk kreeg de naam TREVI en had een compleet verschillende structuur dan die van Interpol (Fijnaut, 2010, p. 21). TREVI was een informeel intergouvernementeel netwerk van ambtenaren van de ministeries van binnenlandse zaken en justitie van de landen van de Europese Gemeenschap. Het had een betere coördinatie tussen de lidstaten op vlak van de aanpak van terrorisme, geweld en georganiseerde criminaliteit tot doel. De grootste bijdragen van de TREVI groep is dat het de gezamenlijke uitdagingen en bedreigen voor de lidstaten heeft blootgelegd die een gemeenschappelijke aanpak van de interne veiligheid van de Europese Gemeenschap vereisen (Dolghi & Bogdan, 2013, p. 171-172).
Met het Verdrag van Maastricht in 1992 hield de TREVI groep op te bestaan. Het werd opgenomen in de derde pijler van de Europese Unie.
1.1.4. Schengenakkoord
In de vroege jaren 80 waren er binnen de Raad van Europa en de Europese Commissie voorstellen voor een vrije economische markt binnen de Europese Gemeenschap. Dit zou de afschaffing van controle op personen, goederen en diensten op de internationale grenzen inhouden en bracht een groot risico mee voor de veiligheid van de staten. In juni 1985 leidde dit uiteindelijk tot een akkoord in Schengen tussen vijf staten om tegenmaatregelen te nemen. Het Schengenakkoord tussen Frankrijk, Duitsland en de Benelux omvatte onder andere het versterken van de samenwerking tussen politie- en douanediensten van de betrokken landen in de aanpak tegen illegale drugshandel en belastingen- en douanefraude, in het bijzonder door de wederzijdse informatie-uitwisseling te verbeteren. Het akkoord verwees ook naar de mogelijke introductie van het recht op grensoverschrijdende achtervolging voor politieagenten en de oprichting van een centrale dienst voor de aanpak van drugshandel. Deze laatste centrale dienst is er niet gekomen, maar de Convention Implementing the Schengen Agreement van 1990 omvatte wel de directe en indirecte informatie-uitwisseling tussen de politiediensten via het Schengen Informatie Systeem (SIS) en grensoverschrijdende achtervolging, observatie en gecontroleerde aflevering in het geval van illegale drugshandel. Dit akkoord vergemakkelijkte bovendien de samenwerking tussen politiediensten in grensgebieden. Het was de eerste keer in de Europese geschiedenis dat er zoveel vormen van politiële en justitiële samenwerking werd geregeld in een verdrag.
1.1.5. EU-verdrag
In 1992 is de Europese Unie opgericht door het EU-verdrag, of ook wel het Verdrag van Maastricht. Hierin werd na lang onderhandelen vastgelegd dat er politiesamenwerking zou zijn, meer specifiek in termen van informatie-uitwisseling met behulp van een European Police Office (Europol). Deze politiesamenwerking zou echter intergouvernementeel geregeld worden. Hieruit blijkt dat de lidstaten het niet zagen zitten om hun soevereiniteit op dit vlak op te geven. Dit werd nogmaals duidelijk met de inhoud van de Europol Conventie in 1995 en het feit dat pas in 1998 alle lidstaten de conventie geratificeerd hadden.
Op grond van de drie bestaande Europese gemeenschappen (EGKS, EURATOM en EG) werd een Unie gemaakt, aangevuld met beleid op een aantal domeinen die in het Unieverdrag worden genoemd. Door de oprichting van de Europese Unie komt er dus een juridische band tussen de drie gemeenschappen. Deze gemeenschappen vielen onder de eerste pijler van de Europese Unie, tevens de enige pijler die supranationaal geregeld werd. De tweede pijler omvatte het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid en de derde pijler ging over justitie en binnenlandse zaken, waar men op negen domeinen met elkaar ging samenwerken: een gemeenschappelijk asielbeleid, een immigratiebeleid, een gemeenschappelijke aanpak van de controle van de buitengrenzen, de bestrijding van drugsverslaving, fraude van grote omvang, politiesamenwerking over de grenzen, justitiesamenwerking over de grenzen in strafzaken, douanesamenwerking en justitiesamenwerking in burgerlijke zaken. Deze twee pijler worden beide intergouvernementeel geregeld.
Men ging in de Europese Unie wel met één institutioneel kader werken, zijnde de Commissie, de Raad, het Europees Parlement, het Hof van Justitie en de Europese Raad.
1.1.6. Verdrag van Amsterdam
Hoewel uit het Verdrag van Maastricht bleek dat de lidstaten niet klaar waren hun geweldssoevereiniteit los te laten, kreeg politiesamenwerking toch een meer prominente plaats in de EU met de aanname van het Verdrag van Amsterdam in 1997. Het Verdrag van Amsterdam brengt een aantal wijzingen aan in het Verdrag van Maastricht. Een eerste wijziging is de herformulering van de doelstellingen van de Europese Unie, zijnde een verbreding van de doelstellingen. Het grondgebied van de Europese Unie moest zich ontwikkelen tot een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. De Europese Unie heeft dus niet langer alleen een gemeenschappelijke economische ruimte. Dit impliceert samenwerking tussen de lidstaten op verschillende vlakken, onder meer op het vlak van criminaliteitsbestrijding zodat burgers zich op een veilige manier kunnen bewegen tussen de grondgebieden van de verschillende lidstaten. Daarnaast werd de inhoud van de derde pijler veranderd naar ‘Politiële en justitiële samenwerking in strafzaken’. De andere zeven domeinen werden onder de eerste, supranationale pijler geplaatst. Een ander belangrijk punt is de integratie van Schengen in de Europese Unie.
Als gevolg van het Verdrag van Amsterdam werd in 1999 het Tampere programma opgesteld om de mogelijkheden in verband met politiesamenwerking voorzien in het Verdrag van Amsterdam te implementeren. Een van de programmapunten was dat joint investigation teams effectiever opgezet moesten kunnen worden in de aanpak van georganiseerde criminaliteit. Zaken in verband met justitie en binnenlandse zaken moesten geïntegreerd worden in het buitenlands beleid van de Europese Unie, een European Police Chiefs Task Force in samenwerking met Europol moest opgericht worden om bij te dragen aan de planning van operationele activiteiten in de aanpak van georganiseerde criminaliteit en een European Police College moest opgericht worden in de vorm van een netwerk van bestaande nationale trainingsinstituties.
In 2002 werd dan ook een framework decision aangenomen rond de organisatie en werking van joint investigation teams. De reden van deze aanname kan gezien worden in het licht van de aanslagen van 11 september en het aanslepen van de inwerkingtreding van de European Convention on Mutual Legal Assistance.
Onmiddellijk in 2000 werd de Police Chiefs Task Froce opgericht. Het werkt aan de opzet en implementatie van COSPOL projecten (Comprehensive Operational Strategic Planning) gerelateerd aan onder andere kinderpornografie, mensenhandel, drugshandel en illegale immigratie.
Eveneens in 2000 werd de European Police College (CEPOL) officieel opgericht. Het heeft reeds een indrukwekkend aantal aan algemene en specifieke opleidingen georganiseerd. Daarnaast moedigt het onderzoek op vlak van politie aan en brengt het onderzoekers samen voor discussie.
Het Tampereprogramma kwam echter in november 2004 tot een einde en werd vervangen door het Den Haag programma met vier algemene richtlijnen. Een eerste richtlijn is het versterken van de coördinatie van de operationele politionele samenwerking via toegenomen en regelmatig overleg tussen de vertegenwoordigers van de Europese Commissie, de directeur van Europol, de Police Chiefs Task Force en anderen, in het bijzonder het hoofd van SitCen (de EU’s Joint Situation Center). Een tweede richtlijn omvat verbeteringen in de uitwisseling van informatie, in het bijzonder door de toepassing van het ‘availability’ principe. Dit houdt in dat informatie die beschikbaar is voor politiediensten in één lidstaat ook toegankelijk gemaakt zou moeten worden voor equivalente autoriteiten in andere lidstaten. (definitie: http://europa.eu/rapid/press-release_EDPS-06-2_en.htm?locale=en) Deze richtlijn was het meest significante punt uit het Den Haag Programma.
Eerst en vooral werd het availability principe verankerd in het Verdrag van Prüm, dat in 2005 door enkele lidstaten werd getekend en dat in 2008 grotendeels opgenomen werd in het Raadsbesluit Prüm. Dit Raadsbesluit had tot doel om de grensoverschrijdende samenwerking te vergroten in de aanpak tegen terrorisme, grensoverschrijdende criminaliteit en illegale migratie. Het bood de mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden DNA-gegevens, vingerafdrukken en kentekenplaten uit te wisselen. Verder biedt het ook bredere mogelijkheden in de preventie van criminaliteit, meer specifiek terrorisme, en het verstrekken van persoonsgebonden gegevens met het oog op de handhaving van de openbare orde en veiligheid. De voorziening van het Verdrag van Prüm om in dringende zaken als politieagent de grens over te steken zonder toestemmingen van de betrokken autoriteiten is niet opgenomen in het Raadsbesluit. Wel voorziet het de politiediensten in de mogelijkheid om elkaar bij te staan in het geval van grootschalige evenementen, rampen en grote ongevallen. De implementatie van dit Raadsbesluit is echter geen evidentie: databanken zijn automatisch compatibel, de manieren om met ordeverstoringen om te gaan zijn niet overal gelijk, etc. De lidstaten kregen dan ook tot augustus 2011 voor de implementatie ervan.
Ten tweede werd het availability principe opgenomen in het kaderbesluit 2006/960/JHA van de Raad van 18 december 2006 voor het vereenvoudigen van de uitwisselingen van informatie en inlichtingen tussen politiediensten van de lidstaten van de Europese Unie. Dit ‘Zweeds Kaderbesluit’ is bedoeld om regels vast te stellen waarmee politiediensten, onder bepaalde algemene en specifieke voorwaarden, snel en efficiënt bestaande informatie en inlichtingen kunnen uitwisselen bij het uitvoeren van criminele onderzoeks- of inlichtingenoperaties. Informatie en inlichtingen kunnen via allerhande kanalen uitgewisseld worden, gaande van het Schengenakkoord tot Europol. Het kaderbesluit omvat ook de redenen waarom lidstaten kunnen weigeren informatie en inlichtingen uit te wisselen.
Ten derde heeft te introductie van het availability principe tot discussies geleid over het compatibel maken van de databases in de context van politionele en gerechtelijke samenwerking.
Een andere richtlijn gaat over de investering in praktische samenwerking, specifiek in grensgebieden, door het versterken van de operationele rol van Europol en door samenwerking in grensgebieden uit te breiden. Een vierde richtlijn omvat de intensivering van het buitenlands beleid op politie onder meer door het netwerk van experten uit te breiden dat derde landen kan adviseren over politiezaken.
Al deze verdragen en beslissingen hebben een aanzienlijke reeks aan mogelijkheden gecreëerd voor de politiediensten van de lidstaten voor de uitwisseling van informatie en inlichtingen en voor de samenwerking over de grenzen heen. De mogelijkheden zijn nu echter zo divers dat veel politieagenten door het bos de bomen niet meer zien.
Daarnaast is het ook belangrijk op te merken dat politiesamenwerking altijd vragen doet rijzen over de bescherming van persoonlijke informatie die de politiediensten in deze context uitwisselen. In de Europol Convention en Europol Decision zijn hieromtrent verschillende voorzieningen opgenomen, die dit punt duidelijk maken. In 2008 zijn ook algemene regels geïntroduceerd voor de bescherming van persoonlijke informatie in het kader van samenwerking tussen lidstaten in strafzaken. Deze zijn opgenomen in het kaderbesluit van 27 november 2008 voor de bescherming van persoonlijke gegevens in het kader van politionele en gerechtelijke samenwerking in strafzaken.
Atlas: systeem van samenwerking tussen de speciale interventie-eenheden van de lidstaten: niet alleen gezamenlijke oefeningen en training maar ook bijstand in de vorm van mankracht en uitrusting.
1.1.7. Verdrag van Lissabon
Het Verdrag van Lissabon is tot stand gekomen in het kader van een conventie over de toekomst van Europa in 2001. Deelnemers van de conventie waren de regeringen van de lidstaten en vertegenwoordigers van de parlementen van de lidstaten (zelfs vertegenwoordigers van de kandidaat-lidstaten), vertegenwoordigers van de Europese Commissie en vertegenwoordigers van het Europees Parlement. Het resultaat van deze conventie was een Europese Grondwet, waarvan de tekst bij consensus werd aangenomen in 2003 en getekend in Rome in 2004.
Volgens het staatrecht van enkele van de lidstaten moest de Europese Grondwet echter ter goedkeuring aan de bevolking worden voorgelegd. In Frankrijk en Nederland werd bijgevolg een referendum georganiseerd, maar in beide landen verwerpt de meerderheid deze Europese Grondwet. Om hieraan tegemoet te komen werd de Grondwet herbekeken. Enkele gevoelige zaken werden geschrapt en in plaats van het een grondwet te noemen, werd de inhoud van de ‘Grondwet’ gecamoufleerd als verdragswijziging. Op die manier is het grootste deel van de grondwet toch nog tot stand kunnen komen, zij het niet onder de naam van grondwet.
Dit hervormingsverdrag is het Verdrag tot wijziging van het verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese gemeenschap, verder het Verdrag van Lissabon van 2007. In 2009 is het verdrag in werking getreden. Het Unieverdrag (VEU) behield zijn naam, maar werd inhoudelijk veranderd. Het EG-Verdrag is inhoudelijk veranderd en heeft bovendien een nieuwe titel gekregen, zijnde het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Een van de belangrijke wijzigingen is dat de Europese Unie nu in de plaats treedt van de vroegere Europese Gemeenschap. Dit impliceert dat de Europese Unie rechtspersoonlijkheid heeft en rechten en plichten kan aangaan ten aanzien van derde landen die niet tot de Europese Unie behoren. Een andere belangrijke wijziging die hiermee samenhangt, is dat de pijlerstructuur wordt afgeschaft. Dit laatste brengt een grote vereenvoudiging van de beleidsvorming met zich mee. Een geïntegreerd beleid in de Europese Unie was moeilijk omdat een bepaald domein onder verschillende pijlers kon vallen, die elk hun over hun eigen besluitvormingsmechanismen beschikten. Met het Verdrag van Lissabon is de volledige supranationaliteit van de Europese Unie aanvaard. De besluitvormingsprocedure wijzigt van unanimiteit naar een meerderheidssysteem, uiteraard met uitzonderingen. Daarnaast krijgt de Europese Raad de taak om de strategische richtsnoeren van de wetgevende en operationele programmering in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht vast te stellen. Binnen de Raad wordt een comité opgericht om ervoor te zorgen dat de operationele samenwerking op het gebied van de binnenlandse veiligheid wordt bevorderd en versterkt binnen de Unie. Dat comité coördineert ook de acties van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten. Een andere maatregel in het Verdrag van Lissabon is dat de Raad op voorstel van de Europese Commissie maatregelen kan nemen om de Commissie en de lidstaten de implementatie van het EU-beleid te laten evalueren. Als deze drie voornoemde maatregelen systematisch en coherent geïmplementeerd worden, betekent dit dat de Europese Unie zich uitgebreid, direct en indirect, met zowel de organisatie als de werking van de politionele en gerechtelijke autoriteiten van de lidstaten zal inlaten. Artikel 72 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie bepaalt wel dat de uitoefening van de verantwoordelijkheid voor de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid voor de lidstaten blijft. Artikel 88 van datzelfde verdrag bepaalt bovendien dat Europol geen uitvoerende macht heeft, maar zijn operationele acties moet uitvoeren in overleg en overeenstemming met de autoriteiten van de lidstaat op wiens grondgebied de actie wordt uitgevoerd. De activiteiten van Europol worden door het Europees Parlement gecontroleerd, samen met de nationale parlementen. Volgens artikel 87 kan de Raad maatregelen vaststellen die betrekking hebben op de operationele samenwerking tussen de relevante autoriteiten, maar deze kan dit enkel bij eenparigheid van stemmen doen. Als er geen unanimiteit bereikt kan worden, kan een groep van ten minste negen lidstaten verzoeken dat de ontwerpmaatregelen aan de Europese Raad wordt voorgelegd. Indien daar een consensus wordt bereikt, verwijst de Europese Raad het ontwerp ter aanneming terug naar de Raad.
De concrete maatregelen voortvloeiend uit het Verdrag van Lissabon zijn voor een groot deel opgenomen in het Stockholm programma, dat op ingang van 1 januari 2010 het Den Haag programma vervangen heeft en liep tot eind 2014. Het Stockholm programma bevat heel wat punten die direct of indirect invloed uitoefenen op politionele samenwerking binnen de Europese Unie. Zo bevat het ten eerste algemene maatregelen zoals de vestiging van het Internal Security Committee (COSI) en de oprichting van een Internal Security Fund om de implementatie van de Internal Security Strategy te bevorderen. Ten tweede is er veel aandacht besteed aan het beheren van de informatiestroom op basis van een EU Information management Strategy en met de hulp van een European Informatie Exchange Model. In het kader hiervan is aan de Europese Commissie gevraagd een European Police Records Index System (EPRIS) op te zetten. Ten derde geeft het programma een lange lijst van maatregelen die bedoeld zijn om de politiesamenwerking te versterken. Als vierde en laatste zijn maatregelen gelinkt aan de prioriteiten voor het beleid over criminaliteit.
Het Stockholm Programma wordt ook vergezeld door het Stockholm Actieplan, dat dicht bij de doelen en richtlijnen van het Stockholm Programma leunt.
Op 25 februari 2010 is met een raadsbesluit COSI opgericht. COSI zal in lijn met de voorzieningen in het Verdrag over de werking van d Europese Unie de coördinatie van operationele acties van de autoriteiten van de lidstaten bevoegd voor de binnenlandse veiligheid vergemakkelijken, bevorderen en versterken. Daarnaast zal het ook de algemene richting en efficiëntie van de operationele coördinatie evalueren. Het identificeert eventuele tekortkomingen of mislukkingen en neemt gepaste en concrete aanbevelingen aan om deze aan te pakken. De Europese Commissie heeft ook een Communicatie over de Internal Security Strategy gepubliceerd, wat actiegerichte voorstellen bevat.
Zoals uit bovenstaande duidelijk wordt, heeft samenwerking op vlak van grensoverschrijdende criminaliteit een steeds belangrijkere positie verworven sinds de oprichting van de Europese Unie met het Verdrag van Maastricht. Naast het Schengenakkoord is er na de oprichting van de Europese Unie ook de Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie bijgekomen. Daarnaast bieden ook Prüm en het Zweeds Kaderbesluit mogelijkheden op vlak van politionele samenwerking. Verder hebben Europol, Frontex, Cepol en het EGF zich bij Interpol gevoegd. Dit alles heeft zich op minder dan twintig jaar gerealiseerd. Het Verdrag van Lissabon biedt daarenboven mogelijkheden om enorme stappen vooruit te zetten (Fijnaut, 2010, p. 35).
Verder ingaan op gelijkenis framework decision en convention on mutual legal assistance…
Opgelet: verdrag aangaande wederzijdse rechtshulp = 1959
Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in .. = 2000
1.2. Huidige mogelijkheden
1.2.1. Letters rogatory of rechtshulpverzoeken
Traditioneel draait politionele en gerechtelijke samenwerking rond schriftelijke rechtshulpverzoeken of ook wel ‘letters rogatory’. Zulke verzoeken kunnen de gewenste onderzoeksdaden van de ontvangende partij bevatten, de betrokken personen en de aard van het onderzoek. Procedures voor schriftelijke rechtsverzoeken zijn uitgebreid uiteengezet in multilaterale en bilaterale overeenkomsten of gelijkaardige wettelijke instrumenten. Voorbeelden van zulke multilaterale overeenkomsten zijn de Europese overeenkomst inzake wederzijdse hulp in strafzaken van 1959 en de Overeenkomst inzake wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie van 2000. Het is echter ook mogelijk dat een kleinere groep van lidstaten een multilateraal verdrag opstellen, wat later geïntegreerd wordt in het wettelijk kader van de Europese Unie. Voorbeelden hiervan zijn de Schengen Uitvoeringsovereenkomst van 1990 en het Verdrag van Prüm van 2005. Daarnaast kunnen staten ook verdragen afsluiten met één of meer landen die specifieke afspraken vastleggen of de bepalingen uitbreiden van overeenkomsten gesloten in de context van de Raad van Europa of van de Europese Unie. Een voorbeeld hiervan is het Verdrag aangaande de uitlevering en de rechtshulp in strafzaken tussen het Koninkrijk België, het Groothertogdom Luxemburg en het Koninkrijk der Nederlanden van 1962. Dit verdrag regelde reeds grensoverschrijdende achtervolging nog voor de Schengen Uitvoeringsovereenkomst gelijkaardige bepalingen creëerde. Zo was meer recentelijk het Benelux-politieverdrag van 2004 duidelijk een voorloper van het Verdrag van Prüm van 2005. Een andere optie is het sluiten van overeenkomst op basis van een individuele zaak. Het wettelijke kader voor wederzijdse rechtshulp is dan wel uitgebreid, het is niet exhaustief voor elke mogelijke vraag die opduikt in een grensoverschrijdend onderzoek. Bij dergelijke overeenkomsten komen echter vaak nationale autoriteiten kijken omdat er aan een aantal zaken, zoals bijvoorbeeld de mensenrechten, voldaan moet zijn.
Samenwerking op basis van de uitwisseling van schriftelijke rechtshulpverzoeken is geschikt indien er slechts weinig informatie gedeeld moet worden en er maar weinig onderzoeksdaden op buitenlands terrein nodig is. In complexere zaken waar informatie afkomstig van verschillende bronnen snel gedeeld moet kunnen worden en gecoördineerde onderzoeksdaden moeten plaatsvinden in twee of meer landen schiet dit systeem van wederzijdse rechtshulp echter tekort. De reden hiervoor is het gebrek aan flexibiliteit omdat het in zulke onderzoeken vrijwel onmogelijk is om een schriftelijk verzoek te sturen voor elk stuk informatie dat nodig is of voor elke nodige onderzoeksdaad die gesteld moet worden (Spapens, 2011, pp. 246-248).
1.2.2. Joint Investigation Teams
Gemeenschappelijke onderzoeksteams kunnen een oplossing zijn om zulke problemen te voorkomen wanneer politieagenten van verschillende rechtsgebieden nauw met elkaar moeten samenwerken (Spapens, 2011, p. 248). Hieronder wordt eerst ingegaan op de wettelijke basis van dergelijke gemeenschappelijke onderzoeksteams.
Om te beginnen is het belangrijk te vermelden dat reeds het Verdrag van Maastricht een initiële wettelijke basis vormde voor de deelname van politie, douane en andere gespecialiseerde diensten in gemeenschappelijke teams. Het idee van zulke gemeenschappelijke teams is verder uitgewerkt tijdens de Europese Raad in Tampere in 1999. Hier werd gezegd dat gemeenschappelijke onderzoeksteams opgezet moesten kunnen worden zonder vertraging om drugshandel, mensenhandel en terrorisme aan te pakken. Als gevolg hiervan zijn de Gemeenschappelijke Onderzoeksteams, of ook wel Joint Investigation Teams (JIT’s), uitgewerkt en opgenomen in twee bindende documenten. Een eerste is de Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie van 29 mei 2000 (Klimek, 2012, p.66). Het doel van deze overeenkomst is de samenwerking tussen gerechtelijke en politionele diensten binnen de Europese Unie aan te moedigen en te moderniseren door bepalingen in bestaande juridische instrumenten aan te vullen en hun toepassing te vergemakkelijken . Echter, ondanks de ondertekening van de conventie, liet de inwerkingtreding op zich wachten. Enkele bepalingen zorgden in sommige landen voor uitgebreide discussies, wat hen ervan weerhield de conventie te ratificeren. Na de aanslagen van 11 september 2001 zorgde de nieuwe waargenomen dreiging van terrorisme ervoor dat het Kaderbesluit van de Raad inzake gemeenschappelijke onderzoeksteams werd aangenomen. Het nam dezelfde bepalingen aan als de Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie (Klimek, 2012, p. 67). De lidstaten van de Europese Unie hadden tot 1 januari 2003 de tijd om het kaderbesluit te implementeren . Vanaf het moment dat de Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken in alle lidstaten in werking is getreden, zal het kaderbesluit niet meer van kracht zijn .
Het gebruik van een kaderbesluit als wettelijke basis voor JIT’s heeft echter belangrijke gevolgen. In tegenstelling tot verdragen en overeenkomsten heeft een kaderbesluit namelijk geen direct effect. Het kaderbesluit kan bijgevolg niet gebruikt worden als zelfstandige internationale wettelijke basis voor het opzetten van JIT’s. Concreet houdt dit in dat de mate waarin JIT’s opgezet kunnen worden op basis van het kaderbesluit afhankelijk is van op de mate waarin landen een wettelijke basis hebben gecreëerd in hun nationale wetgeving voor JIT samenwerking. Wanneer daarentegen de Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie als wettelijke basis wordt gebruikt voor de oprichting van een JIT kunnen enkele bepalingen direct toegepast worden. Voor de lidstaten die de Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie nog niet hebben geratificeerd, is het kaderbesluit de basis voor de oprichting van JIT’s, als ze deze behoorlijk hebben geïmplementeerd. Naast deze wettelijke kaders voor het opzetten van gemeenschappelijke onderzoeksteams werden de JIT’s ook gepromoot in onder meer het Den Haag Programma van 2004 en het Stockholm Programma van 2010. De oprichting van JIT’s werd in het Den Haag Programma als noodzakelijk gezien omdat veel onderzoeken rond georganiseerde criminaliteit meer dan twee landen omvatten. Er werd gesteld dat traditionele methoden als bilaterale rechtshulp daarom simpelweg verouderd zijn (Klimek, 2012, p. 68). Toch kan soms de voorkeur gegeven worden aan traditionele methoden. Eerder werd het schriftelijke rechtshulpverzoek al kort toegelicht. In volgende delen zal verder ingegaan worden op enkele alternatieve vormen, zoals parallelle onderzoeken en gemeenschappelijke teams op basis van kaderovereenkomsten. Alvorens hierop in te gaan worden eerst nog de voor- en nadelen van gemeenschappelijke onderzoeksteams toegelicht.
Het belangrijkste voordeel van dergelijke gemeenschappelijke onderzoeksteams is dat een formeel rechtshulpverzoek niet langer nodig is. Verder kunnen leden van de JIT ook alle nodige informatie vrij uitwisselen. Een gemeenschappelijk onderzoeksteams zou vooral in de volgende gevallen bijzonder geschikt zijn, namelijk wanneer het onderzoek van een lidstaat naar strafbare feiten moeilijke en veeleisende opsporingen vergt die ook andere lidstaten betreffen of wanneer verschillende lidstaten onderzoeken uitvoeren naar strafbare feiten die wegens de omstandigheden van de zaak een gecoördineerd en gezamenlijk optreden in de betrokken lidstaten vergen .
Ondanks het feit dat er veel belang gehecht wordt aan het wettelijk kader voor het opzetten van gemeenschappelijke onderzoeksteams is het aantal werkelijk gevormde teams relatief klein. Om een idee te geven: tussen 2004 en 2009 werden er slechts 40 JIT’s opgezet. Hoewel het aantal zou stijgen, maakt dit toch duidelijk dat het instrument niet erg populair is, gezien het feit dat bijna elk onderzoek naar georganiseerde criminaliteit een vorm van grensoverschrijdende activiteit omvat. Onder andere Europol en Eurojust identificeren vier soorten problemen waarom JIT’s niet veel gebruikt worden.
1.2.3. Parallel (or mirror) investigations
1.2.4. Joint teams based on framework agreements