–
Gekwalificeerde docenten voor nieuwkomers in het voortgezet onderwijs
Over het tekort aan gekwalificeerde docenten voor nieuwkomers in het voortgezet onderwijs
Persoonlijke gegevens
Naam: K. (Kelly) Vlasman
Studentnummer: 2558825
Opleiding: MA Rechtsgeleerdheid
Afstudeerrichting: Staats- en bestuursrecht
E-mailadres: [email protected]
Telefoonnummer: 06 52 59 82 79
Scriptiebegeleider
Naam: Prof. mr. M.T.A.B. (Miek) Laemers
Functie: Bijzonder hoogleraar onderwijsrecht
E-mailadres: [email protected]
Telefoonnummer: +31 20 59 83329
Kamer: 3a-46
Afkortingen
2
Opzet en uitvoering van het onderzoek
1.1 Inleiding
3
1.2 Achtergrond van het onderzoek
5
1.3 Onderzoeksdoel en probleemstelling
6
1.4 Onderzoeksopzet
6
Juridisch kader
2.1 Recht op onderwijs
7
2.2 Eisen aan docenten
11
2.2.1 Bevoegdheidseisen
11
2.2.2 Bekwaamheidseisen
14
EOA
3.1 Onderwijs aan EOA
17
3.2 Integratiebeleid
18
3.3 Achterstandenbeleid
20
3.4 Recente (politieke) ontwikkelingen
22
Toezicht op de kwaliteit
4.1 Toezicht
24
4.2 Kwaliteit
26
Samenvatting en conclusie
..
Literatuurlijst 30
Bijlagen 32
Begrippenlijst en afkortingen
EOA Eerste opvang anderstaligen
OALT Onderwijs in allochtone levende talen
NT2 Nederlands als tweede taal. Is het vak Nederlands dat gegeven wordt aan
anderstaligen binnen het Nederlandse taalgebied
AZC Asielzoekerscentrum
POL Procesopvanglocatie
COA Centraal Orgaan opvang asielzoekers
LOWAN Landelijke ondersteuningspunt voor onderwijs aan nieuwkomers
VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten
IvhO Inspectie van het Onderwijs
DUO Dienst uitvoering onderwijs
VO-raad Nederlandse belangenorganisatie van schoolbesturen en scholen in het voortgezet
onderwijs
Min. OCW Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
VMBO Voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs
MBO Middelbaar beroepsonderwijs
HBO Hoger beroepsonderwijs
WO Wetenschappelijk onderwijs
ULO Universitaire lerarenopleiding
VO Voortgezet onderwijs
VOG Verklaring omtrent het gedrag
Wet- en regelgeving
Gw Grondwet
WOT Wet op het onderwijs toezicht
WVO Wet op het voortgezet onderwijs
WEB Wet educatie en beroepsonderwijs
VRK Verdrag inzake de rechten van het kind
EVRM Europees verdrag inzake de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
WWZ Wet werk en zekerheid
Wet BIO Wet op de beroepen in het onderwijs
Hoofdstuk 1 – Opzet en uitvoering
1.1 – Inleiding
Het onderwijs aan anderstaligen, ook wel nieuwkomers genoemd, krijgt hernieuwde aandacht door de grote toestroom van vluchtelingen die de afgelopen jaren ons land zijn binnengekomen. In het onderwijs wordt de term ‘nieuwkomer’ gebruikt om de groep leerlingen aan te duiden die het Nederlands onvoldoende machtig zijn om aan het onderwijs deel te nemen. Het kan hierbij gaan om kinderen van asielzoekers, kinderen van arbeidsmigranten of kinderen die naar Nederland komen in het kader van gezinshereniging. Veel van deze kinderen maken een gevaarlijke tocht, op de vlucht geslagen voor oorlog en onrust in het land van herkomst. Soms zijn ze alleen, soms zijn ze meegereisd met familieleden. De behoefte en de noodzaak om zo snel mogelijk enige stabiliteit en structuur aan te bieden door goede zorg, huisvesting en onderwijs voor deze kinderen te regelen, is ontzettend groot. Onderwijs geeft structuur en stabiliteit in zulke chaotische tijden. De verhoogde instroom van nieuwkomers vraagt een groot aanpassingsvermogen van Nederland, op centraal en decentraal niveau, om iedereen op te kunnen vangen en de juiste zorg te geven die nodig is. In het nieuws en in de politiek is daarom in het afgelopen jaar veel aandacht voor het onderwijs aan nieuwkomers. Gemeenten en scholen geven aan niet genoeg voorbereid te zijn op de komst van deze leerplichtige nieuwkomers. Sterk fluctuerende leerlingenaantallen, weinig budget om de juiste leermiddelen aan te schaffen, geen ervaring met (soms) getraumatiseerde kinderen met een leerachterstand en er zijn niet genoeg bevoegde en bekwame docenten voor deze specifieke groep. De kinderen hebben vaak grote taal- en leerachterstanden en gedragsproblemen door de thuisproblematiek of problematiek in het land van herkomst. Daarnaast vereist de taal- of leerachterstand een gerichte aanpak om zo snel mogelijk in het reguliere onderwijs door te stromen. Hiervoor zijn goed opgeleide bekwame docenten voor nodig. Echter is door de grote toestroom van vluchtelingen een tekort onstaan aan gekwalificeerde docenten voor het onderwijs aan nieuwkomers in het voortgezet onderwijs. Blijkbaar is het tekort aan gekwalificeerde docenten zo groot dat er een uitzonderingsregel in de wet wordt gevraagd om ook pabogediplomeerden in het voortgezet onderwijs les te laten geven. Uit het onderwijsveld klinken er daarom ook stemmen om de tijdelijke regel om te zetten naar een vaste regel voor pabogediplomeerden aan deze specifieke groep, omdat pabogediplomeerden door hun pedagogisch-didactische vaardigheden meer geschikt zijn voor deze groep. Staatssecretaris Dekker van het Ministerie van Onderwijs doet in een brief aan de Tweede Kamer de toezegging om een tijdelijke wettelijke voorziening te geven om het mogelijk te maken dat pabogediplomeerden met voldoende NT2-kennis, (NT2 staat voor het vak Nederlands als tweede taal), een ontheffing kunnen krijgen om onderwijs aan nieuwkomers te verzorgen. Om een goed beeld te krijgen van dit tekort wordt in dit onderzoek gekeken naar het onderwijs voor nieuwkomers in het voortgezet onderwijs en welke wetten hieraan ten grondslag liggen. Daarnaast wordt bekeken waar nu precies de oorzaak ligt van dit tekort en of hieraan dezelfde oorzaken ten grondslag liggen als aan het algemene tekort docenten in het voortgezet onderwijs? Is een (nieuwe) regeling een oplossing of het probleem grondiger te worden bekeken? Op bepaalde gebieden sluit de wetgeving dus nog niet aan op de praktijk van het onderwijs.
Vluchtelingenkinderen dienen van onderwijs te worden voorzien en daar moeten in een rap tempo genoeg leraren voor worden aangetrokken. Maar hebben we niks geleerd van de toestroom migranten en vreemdelingen in het verleden? De afgelopen 100 jaar zijn genoeg nieuwkomers binnengestroomd om hier lering uit te trekken. In hoeverre is het Nederlands systeem ingericht op nieuwkomers en is een structurele wettelijke oplossing daadwerkelijk nodig om het tekort aan gekwalificeerde docenten in het voortgezet onderwijs aan nieuwkomers op te lossen?
Op het terrein van gekwalificeerd lesgeven wordt veel onderzoek verricht. Het ministerie van OCW laat elk jaar een onderzoek doen naar het aantal bevoegd gegeven lessen in de Integrale Personeelstelling Onderwijs (IPTO). Door deze gegevens te koppelen aan het Centraal Register Inschrijvingen Hoger Onderwijs (CRIHO) kan worden vastgesteld of de lessen ook bevoegd worden gegeven. De Inspectie van het onderwijs houdt toezicht op de kwaliteit van het onderwijs. Daarnaast zijn de VO-raad, het COA (Centraal Orgaan opvang asielzoekers) en de VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten) graadmeters voor de situatie in de praktijk. Lowan is een landelijke organisatie opgericht om eerste hulp te verlenen aan scholen bij het opvangen van nieuwkomers in het primair- en voortgezet onderwijs.
Het onderzoek is als volgt opgebouwd: hoofdstuk 2 geeft een juridische analyse van het recht op onderwijs voor nieuwkomers op nationaal, Europees en internationaal niveau. In dit hoofdstuk wordt besproken op welke wettelijke grondslagen het onderwijs van migranten en vluchtelingen in Nederland is gefundeerd. In dit zelfde hoofdstuk wordt een verdiepende analyse van het bevoegdheidsstelsel gemaakt. Hoe is het stelsel van bevoegdheden opgebouwd en op welke grondslag is dit gefundeerd. In hoofdstuk 3 volgt een uiteenzetting over de geschiedenis en de inrichting van het onderwijs aan nieuwkomers. Er wordt stil gestaan bij enkele belangrijke ontwikkelingen in het integratiebeleid en achterstandenbeleid en de invloed op het tekort aan gekwalificeerde docenten. Daarbij komt aan de orde hoe de verantwoordelijkheid inmiddels is verdeeld op het bied van onderwijs aan nieuwkoemrs. Tot slot wordt het voornemen van de regering om het tekort aan gekwalificeerde docenten in het voortgezet onderwijs aan nieuwkomers op te lossen toegelicht. In hoofdstuk 4 wordt tekst en uitleg gegeven over het toezicht op het onderwijs aan nieuwkomers en of hier speciale kaders voor zijn. Is met het onderzoek dat tot nu toe verricht is iets te zeggen over de kwaliteit van het onderwijs aan nieuwkomers in het voortgezet onderwijs en houd dit verband met het tekort aan gekwalificeerde docenten. Hoofdstuk 5 bevat een samenvatting en conclusie.
1.2 – Achtergrond van het onderzoek
Scholen in het voortgezet onderwijs verwelkomen met de groei van het aantal vluchtelingen in 2016 in Nederland meer asielzoekerskinderen dan de afgelopen jaren. Het afgelopen jaar (2015) kwamen er 58.000 asielzoekers naar Nederland, waarvan 12% de vo- leeftijd heeft. Alle kinderen tot 18 jaar in Nederland hebben recht op onderwijs en zijn ook verplicht om onderwijs te volgen. Deze minderjarige kinderen van asielzoekers, worden in het onderwijs aangeduid als ‘nieuwkomer’. De toename van nieuwkomers in het voortgezet onderwijs zorgt op dit moment voor een hoge druk op de inzet van de overheid, schoolbesturen en docenten om zoveel mogelijk voorzieningen te treffen voor deze kinderen. Om deze kinderen zo snel mogelijk naar school te laten gaan is het van belang dat zij eerst de Nederlandse taal leren. Dit doen zij in speciale EOA-klassen, (eerste opvang anderstaligen), waar aandacht en uren worden besteed aan het leren van de Nederlandse taal. Leerlingen volgen 1 à 2 jaar onderwijs dat meer aandacht aan Nederlands besteedt dan in een andere klas in het voortgezet onderwijs. Daarnaast is het programma totaal anders ingericht en hebben de kinderen vaak grote taal- en leerachterstanden en gedragsproblemen. Deze taal- of leerachterstand vereist een gerichte aanpak om zo snel mogelijk de leerling op het niveau uit te laten komen, waar hij of zij kan doorstromen naar het reguliere onderwijs. Daarvoor wordt van docenten een speciale pedagogische en didactische vaardigheid vereist om het onderwijs aan deze leerlingen te verzorgen. Het is moeilijk om aan zulke docenten te komen, omdat de eisen van de wet niet aansluiten op de eisen van de praktijk. Opleidingen zijn ook niet gericht op de vraag uit het werkveld. Pabogediplomeerden, die volgens de wet onbevoegd zijn, worden op dit moment ingezet in EOA-klassen omdat zij over pedagogisch- didactisch vaardigheden beschikken die geschikt zijn voor deze specifieke groep leerlingen. Volgens de wet is het echter zo dat om bevoegd les te kunnen geven in het voortgezet onderwijs een tweedegraads of eerstegraads onderwijsbevoegdheid nodig is. Een pabo-opleiding geeft alleen een onderwijsbevoegdheid voor het primair onderwijs.
1.3 – Onderzoeksdoel en probleemstelling
Het doel van dit onderzoek is om de problematiek rond het tekort aan gekwalificeerde docenten in kaart te brengen. Het onderzoek kan bijdragen aan het inzichtelijk maken van het onderwijs aan nieuwkomers en de eisen die de wet stelt aan docenten om gekwalificeerd te worden. Daarnaast wordt bekeken of de aangekondigde (nieuwe) regeling die het tekort zou moeten opheffen een eventuele oplossing biedt voor dit probleem.
Probleemstelling:
Middelbare scholen die nieuwkomers opvangen hebben een tekort aan gekwalificeerde docenten.
Hoofdvraag:
Op welke manier kan het tekort aan gekwalificeerde docenten voor nieuwkomers in het voortgezet onderwijs verholpen worden?
Deelvragen:
Welke eisen stellen internationale verdragen, Europese richtlijnen en nationale wetgeving aan het onderwijs aan nieuwkomers?
Hoe is de verantwoordelijkheid voor het onderwijs aan nieuwkomers verdeeld?
Welke eisen stelt de wet aan de bevoegd- en bekwaamheid van docenten in het voortgezet onderwijs voor nieuwkomers?
Wat is de uitwerking van het bevoegdheidsstelsel op het tekort?
Op welke manier(en) kan een (nieuwe) wettelijke regeling een oplossing bieden voor het tekort aan docenten voor nieuwkomers?
Hoe is het gesteld met de kwaliteit van het onderwijs aan nieuwkomers in het voortgezet onderwijs?
1.4 – Onderzoeksopzet
In dit onderzoek vindt een juridische analyse plaats van het probleem. Hiervoor wordt een rechtsbeschrijvende methode toegepast. Het onderzoek is op sommige punten rechtshistorisch. Het onderzoek beperkt zich tot docenten van nieuwkomers in het voortgezet onderwijs.
Hoofdstuk 2 – Juridisch kader
Om een volledig beeld te krijgen van het juridisch kader van gekwalificeerd lesgeven in het voortgezet onderwijs aan nieuwkomers, wordt in dit hoofdstuk gekeken volgens welke internationale verdragen, Europese richtlijnen en nationale wetgeving het onderwijs in EOA-klassen, (eerste opvang anderstaligen), mogelijk gemaakt kan worden aan nieuwkomers. Daarvoor is het van belang om het wettelijk kader te bespreken waar nieuwkomers het recht op onderwijs aan ontlenen en op welke grond dit mogelijk wordt gemaakt. In het eerste deel van dit hoofdstuk bespreek ik volgens welke internationale verdragen en nationale wetgeving men recht heeft op onderwijs ofwel de plicht heeft om onderwijs te volgen. In het tweede deel van dit hoofdstuk bespreek ik de wettelijke eisen die aan docenten in het voortgezet onderwijs worden gesteld. Dit geeft antwoord op de vraag hoe je als docent bevoegd en bekwaam kan worden en welke regels worden gesteld aan deze bevoegdheid en bekwaamheid.
2.1 – Recht op onderwijs
Internationale verdragen
Een belangrijk verdrag waarin het recht op onderwijs is vastgelegd is het eerste protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), ondertekend in 1952 in Parijs. De artikelen uit het eerste protocol gelden als een aanvulling op het Europees verdrag als ware het dat zij in 1950 te Rome zijn ondertekend bij de totstandkoming van het EVRM. Artikel 2 van het protocol gaat in op het recht op onderwijs, daarin staat: “Niemand mag het recht op onderwijs worden ontzegd. Bij de uitoefening van alle functies die de Staat in verband met de opvoeding en het onderwijs op zich neemt, eerbiedigt de Staat het recht van ouders om zich van die opvoeding en van dat onderwijs te verzekeren, die overeenstemmen met hun eigen godsdienstige en filosofische overtuigingen.” Het artikel bestaat uit twee volzinnen, waarvan de eerste volzin in dit verband van belang is. De eerste volzin zegt, “Niemand mag het recht op onderwijs worden ontzegd.” Deze zin garandeert daarmee het recht op onderwijs voor alle leerplichtige binnen een verdragsstaat. Daarnaast valt uit dit recht af te leiden dat er tenminste een stelsel voor alle toegankelijke scholen in stand dient te worden gehouden door de overheid, of dat deze door de overheid moet worden gefinancierd. Artikel 2 van het protocol heeft geen horizontale werking. Dat wil zeggen dat in de verhouding van burgers en/of instellingen onderling geen beroep op dit artikel kan worden gedaan. Het artikel behelst meer een verplichting voor de staat om toegang tot het onderwijs voor eenieder mogelijk te maken. Met betrekking tot het onderwijs aan nieuwkomers is op te merken dat het artikel ook een verbod behelst om iemand het recht op onderwijs te ontzeggen. Zodra een nieuwkomer onderwijs wil volgen dan mag hem dit recht volgens dit artikel niet worden ontzegd. Mocht hem dit onderwijs toch worden ontzegd dan zal hier een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor moeten zijn, waar desnoods tot en met de rechter over kan worden geprocedeerd. Het artikel heeft dan ook directe werking. Dat betekent dat op grond van artikel 93 van de Grondwet (Gw), artikel 2 van het protocol ingeroepen kan worden voor de Nederlandse rechter, mocht de overheid inbreuk maken op het recht op onderwijs.
In dit kader is het goed om artikel 14 van het Europees Handvest van de grondrechten te noemen waarin het recht op onderwijs ook is opgenomen. Voor zover het Handvest rechten bevat die overeenkomen met rechten uit het EVRM zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die door het EVRM daaraan worden toegekend. Het is echter wel mogelijk dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt dan het EVRM, artikel 52 lid 3 Handvest. Artikel 14 van het Handvest is een uitbreiding van artikel 2 EP EVRM. Dit blijkt onder andere uit de toelichting bij het Handvest. Daarin staat dat: “de verruiming van dit artikel tot toegang tot beroepsopleiding en bijscholing, alsmede de toevoeging van het beginsel van het kosteloze karakter van het verplichte onderwijs werden nuttig bevonden.” Dit beginsel van het kosteloze karakter betekent alleen dat elk kind dat (verplicht) onderwijs geniet, kosteloos toegang tot dit onderwijs moet kunnen hebben. Dit geldt niet voor het particuliere onderwijs. Het artikel heeft dezelfde werking als de artikelen van het EVRM. Dat betekent dat op grond van artikel 93 Gw een beroep kan worden gedaan voor de Nederlandse rechter.
Een ander internationaal verdrag waar het recht op onderwijs in is verwoord is het door de Verenigde Naties op 20 november 1989 aangenomen Kinderrechtenverdrag. In dit verdrag staan rechten opgenomen die alleen betrekking hebben op de rechten van het kind, waaronder het recht op onderwijs. De artikelen in het verdrag inzake de rechten van het kind (VRK) hebben rechtstreekse werking. Er zijn een paar artikelen waarvan de wetgever expliciet heeft gezegd dat deze rechtstreekse werking hebben in de Memorie van Toelichting bij de Goedkeuringswet, maar het is aan de rechter om uiteindelijk te bepalen of een bepaling rechtstreekse werking heeft of niet. Artikel 93 Gw bepaalt dat internationale bepalingen rechtstreeks werken wanneer deze ‘naar hun inhoud eenieder kunnen verbinden’. Dit betekent dat burgers de rechten uit het verdrag kunnen afdwingen voor de rechter, als dit uit het artikel blijkt. De meeste artikelen in het verdrag behelzen echter een inspanningsopdracht, ofwel zorgplicht, aan de staat. Zoals ook de verplichting om de toegankelijkheid tot het onderwijs zoveel mogelijk te bevorderen. De belangrijkste artikelen met betrekking tot het onderwijs zijn artikel 23 lid 3, 28 en 29 VRK. Artikel 23 lid 3 behelst een zorgplicht voor de overheid om onderwijs mogelijk te maken voor kinderen met een handicap. Artikelen 28 en 29 zijn gericht op de plicht om kinderen het recht op onderwijs uit te kunnen laten oefenen. De overheid zorgt ervoor dat ieder kind gratis én verplicht onderwijs geniet in overeenstemming met zijn of haar leerniveau. Het onderwijs en de scholen moeten toegankelijk zijn voor alle kinderen, dus ook voor arme kinderen en ‘moeilijke’ leerlingen, zoals kinderen met een handicap, met leerproblemen, of met gedragsproblemen. Voor nieuwkomers is in dit verband van belang dat ook kinderen die geen verblijfsvergunning hebben zonder problemen naar school moeten kunnen gaan. De wetgever heeft bij deze artikelen geen voorbehoud gemaakt of de rechtstreekse werking uitgesproken. Het Nederlands kinderrechtencollectief verricht op grond van artikel 44 VRK onderzoek naar de naleving van het kinderrechtenverdrag en rapporteert hierover in een rapport bij het VN-kinderrechtencomite. Uit het rapport van het Nederlandse kinderrechtencollectief in 2014 blijkt dat de naleving van het VN-Kinderrechtenverdrag door de rechtspraak nog te inconsistent is. Rechters blijken in de praktijk moeite te hebben met toetsing aan het begrip ‘belang van het kind’. Met betrekking tot de artikelen 23, 28 en 29 VRK constateert het collectief dat de overheid tekort schiet in het faciliteren van scholen om leerlingen de beste onderwijskansen te bieden. Het is dan ook aanbeveling om onderwijssegregatie te voorkomen en de positie van risicogroepen in het onderwijs te versterken. Voor nieuwkomers is vanuit dit oogpunt van belang dat segregatie in het onderwijs wordt voorkomen en aandacht wordt besteed aan de positie van risicogroepen. Leerlingen met een onderwijsachterstand kunnen uitgroeien tot een risicogroep als zij niet de juiste zorg en begeleiding krijgen. Het is in het belang van het kind om zijn of haar positie te versterken en gelijke kansen te bieden.
Ten slotte is in dit verband te wijzen op de Europese opvangrichtlijn 2013/33/EU. Deze richtlijn ziet toe op vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming. Illegaal verblijvende vreemdelingen, waaronder uitgeprocedeerde asielzoekers, vallen buiten de reikwijdte van de richtlijn. Deze richtlijn gaat ook in op het onderwijs aan kinderen van verzoekers of minderjarige verzoekers om internationale bescherming. In artikel 14 van de richtlijn verplicht de lidstaat zich om, “toegang tot onderwijs voor minderjarige kinderen van verzoekers en minderjarige verzoekers onder vergelijkbare omstandigheden als voor hun eigen onderdanen aan te bieden. Dit zolang een eventueel tegen hen of hun ouders gerichte verwijderingsmaatregel niet daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Dit onderwijs kan in opvangcentra gegeven worden”. Het artikel is gericht op kinderen op de vlucht en de verplichting voor de lidstaat om onderwijs voor deze kinderen mogelijk te maken. Minderjarige kinderen van verzoekers en minderjarige verzoekers zijn ook nieuwkomers. Zij dienen uiterlijk binnen drie maanden, te rekenen vanaf de datum waarop door of namens de minderjarige een verzoek om internationale bescherming is ingediend, toegang te krijgen tot het onderwijsbestel. Nederland heeft dus een zorgplicht, in het bijzonder voor asielzoekers, om na binnenkomst binnen drie maanden onderwijs te verzorgen, artikel 14 lid 2 Richtlijn 2013/33/EU. “Indien nodig worden voorbereidende lessen met inbegrip van taallessen, aangeboden aan minderjarigen om de toegang tot- en de deelname aan het in lid 1 bedoelde onderwijsstelsel te vergemakkelijken”. In deze volzin wordt verwezen naar het in Nederland bekende EOA-onderwijs, waarin veel aandacht voor taal is om de toegang tot- en de deelname aan het reguliere onderwijs te vergemakkelijken.
Artikelen uit richtlijnen hebben rechtstreekse werking, voor zover ze niet zijn geïmplementeerd in nationale wetgeving en de bepaling voldoende duidelijk en nauwkeurig rechten toebedeeld aan particulieren. De rechter en (de)centrale overheid zijn verplicht de bepalingen zelfstandig toe te passen. In dit geval betekent dat voor gemeente en schoolbesturen dat zij bij de eerste opvang van vluchtelingen onderwijs binnen drie maanden mogelijk moeten maken. Met betrekking tot artikel 14 uit de Europese richtlijn is de tekst deels geïmplementeerd en overgenomen in Nederlandse wetgeving. Dit heeft wellicht te maken met artikel 2 van de Leerplichtwet (Lpw) waarin de verplichting tot het onderwijs is opgenomen. Deze wet is ook van toepassing op minderjarige kinderen van verzoekers en minderjarige verzoekers. Het Nederlands onderwijsstelsel is dus al voorzien van een bepaling waarin onderwijs verplicht wordt gesteld voor alle leerplichtigen. Artikel 6c WVO geeft specifiek een artikel voor de bestrijding van een (taal)achterstand. Het onderwijs dient zo ingericht te worden dat op structurele en herkenbare wijze aandacht wordt besteed aan het bestrijden van (taal)achterstand. Deze lessen worden gegeven in een EOA-klas. Hiermee voldoet Nederland wel aan de uitvoeringsplicht van het artikel. Het is in ieder geval duidelijk dat het artikel in deze richtlijn zich duidelijk uitspreekt om zo snel mogelijk in onderwijs te voorzien voor kinderen van verzoekers of minderjarige verzoekers, en dat op Europees niveau aandacht is voor het onderwijs voor deze groepen.
Nationaal
Op nationaal niveau is wetgeving over het onderwijs verspreid over de Grondwet, sectorwetten, themawetten en onderhangende besluiten. Als leidraad voor alle nationale wetgeving is artikel 23 van de Grondwet vooral leidend. In artikel 23 worden grenzen aangegeven waar de overheid de wetgeving van moet laten doorgronden, in acht houdend dat onderwijs voor vrij moet zijn.
In artikel 23 lid 2 Gw staat dat het “geven van onderwijs” vrij is, behoudens het toezicht van de overheid. De vrijheid om onderwijs te geven is dus niet onbegrensd. Grenzen moeten nadrukkelijk worden opgenomen in de wet. Dat is in overeenstemming met het legaliteitsbeginsel. De bevoegdheid om toezicht te houden op het onderwijs is alleen mogelijk voor zover de wet dat uitdrukkelijk bepaald. In Nederland wordt het toezicht op het onderwijs door de Inspectie van het onderwijs uitgevoerd op grond van de wet op het onderwijstoezicht (WOT). Met het ontstaan van de wet op het onderwijstoezicht is de zorgplicht, zoals neergelegd in lid 1 en 2 van artikel 23 Gw, van de overheid op het onderwijs goed tot uitdrukking gebracht.
(Dit deel moet nog herschreven worden). Het recht op onderwijs is in Nederland niet grondwettelijk vastgelegd. In de grondwet redeneert de wetgever vanuit het sociale grondrecht van het kind op onderwijs, waarbij actief optreden van de overheid wordt vereist. De grondwettelijke vrijheid van onderwijs is hierbij niet aan de orde. De vrijheid om onderwijs te geven mocht volgens de wetgever niet worden verward met de mogelijkheid dat ouders hun kinderen van alle opvoeding verstoken lieten. De grondwetgever van 1917 achtte het beginsel dat kinderen behoorlijk funderend onderwijs genieten zo vanzelfsprekend, dat hij het niet noodzakelijk achtte dit uitdrukkelijk op te nemen in de grondwet. Hiermee liet hij vertrouwen zien in de wetgever hier op een verstandige manier mee om te gaan. Nederland is daarmee uniek ten opzichte van andere landen. In de grondwet van België, Finland en Luxemburg, is het recht op onderwijs expliciet in de grondwet vastgelegd. Het is te bepleiten om dit recht alsnog op te nemen in de grondwet. Vooral voor bepaalde groepen leerlingen, zoals vreemdelingen. Uiteraard geven de mensenrechtenverdragen voor deze gevallen een grondslag, met name artikel 2 eerste protocol bij het EVRM en artikel 28 VRK. Maar een nadere constitutionele uitwerking van dit recht zou juridisch betekenisvol kunnen zijn, nu de internationale basisnorm toch slechts beperkte aanspraken biedt, en een grondwetsbepaling ter zake een zinvol complement van het klassieke recht inzake de vrijheid van onderwijs en een versterking van het sociaal grondrecht op openbaar onderwijs zou kunnen vormen.
Artikel 23 Gw geeft burgers geen rechten die zij rechtstreeks aan dit artikel kunnen ontlenen. Er mag namelijk niet aan de Grondwet getoetst worden op grond van artikel 120 Gw en daarmee kun je grondrechten niet afdwingen bij de rechter. Toch is de Grondwet belangrijk voor het onderwijs, omdat artikel 23 Gw op verschillende punten uitgewerkt is in lagere wetgeving, zoals de wet op het voortgezet onderwijs (WVO), wet op het onderwijstoezicht (WOT), wet beroepen in het onderwijs (Wet BIO) en de Leerplichtwet (Lpw).
Zoals hiervoor besproken is het grondwetsartikel over onderwijs uitgewerkt in de sectorwetten en themawetten. In de sectorwetten zijn de minimale voorwaarden voor het onderwijs uitgewerkt. Scholen moeten voldoen aan deze minimale voorwaarden om in aanmerking te komen voor bekostiging van de overheid. Deze wetten worden ook wel de sectorwetten genoemd, omdat de inhoud van deze wet de verschillende sectoren binnen het onderwijsbestel bestrijken. De themawetten gelden, in tegenstelling tot de sectorwetten, voor meerdere sectoren en regelen, zoals de naam al aangeeft, bepaalde thema’s. Voorbeelden zijn de wet medezeggenschap op scholen (WMS) en de wet op het onderwijstoezicht (WOT). Om de toelating van vreemdelingen tot het onderwijs te vergemakkelijken is in artikel 27 lid 1a WVO een artikel opgenomen speciaal voor vreemdelingen. Zo’n zelfde artikel is voor het speciaal-, beroeps-, en hoger onderwijs opgenomen in artikel 8.1.1 WEB, art 40 WEC en art 7.32 WHW.
Het onderwijs verzorgt aan nieuwkomers in het voortgezet onderwijs wordt ingericht door scholen op grond van artikel 11a WVO. Hierin staat dat het bevoegd gezag ontheffing kan verlenen voor het onderwijsprogramma in de eerste twee leerjaren. Daarbij bepaalt het bevoegd gezag welk onderwijs in de plaats komt en dat zal vooral Nederlands zijn. Het onderwijs zou daarom aan dezelfde normen moeten voldoen als het reguliere onderwijs. De inspectie geeft aan dat EOA’s veelal verbonden zijn aan een vmbo-bb. In hoofdstuk 3 en 4 zal dit nog meerdere malen naar voren worden gebracht als het gaat om het bijzondere karakter van het onderwijs aan nieuwkomers.