Op 25 november 2013 is een wetsvoorstel ingediend, genaamd ‘Langdurig toezicht, gedragsbeïnvloeding en vrijheidsbeperking. Dit wetsvoorstel heeft tot doel om de toezichttermijnen op ex tbs-ers en andere zeden- en geweldsdelinquenten te verlengen (Eerste Kamer der Staten-Generaal, z.j.). Dit voorstel is er gekomen, doordat er in de samenleving vaak geschokt wordt gereageerd op de vrijlating in de maatschappij van dergelijke zeden- en geweldsdelinquenten. Dit voorstel zou de maatschappelijke onrust moeten voorkomen, doordat de delinquenten, indien het nodig is, levenslang onder toezicht kunnen komen te staan, zodat er sneller kan worden gehandeld indien recidive dreigt plaats te vinden (Eerste Kamer der Staten Generaal, z.j.).
Het wetsvoorstel bestaat uit drie onderdelen. Ten eerste wordt er voorgesteld om de maximale duur van de voorwaardelijke beëindiging bij tbs te laten vervallen. Hierdoor wordt langdurig toezicht en zelfs levenslang toezicht mogelijk (Kamerstukken II 2013/14, 33 816 nr. 3, p. 2). Ten tweede wordt met het wetsvoorstel het onderscheid tussen de verschillende proeftijden genoemd in artikel 15c Sr opgeheven (Kamerstukken II 2013/14, 33 816 nr. 3, p. 2). Ten slotte wordt er een nieuwe maatregel geïntroduceerd, genaamd de gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel voor delinquenten waarvan de gevangenisstraf of terbeschikkingstelling is geëindigd. Aan deze maatregel worden vervolgens voorwaarden gesteld om zo aan het gedrag van een ex-delinquent te kunnen werken (Kamerstukken II 2013/14, 33 816 nr. 3, p. 2).
2. Procesevaluatie
Om erachter te komen of de uitvoering van deze nieuwe maatregel zijn doel bereikt (en of de uitvoering juist verloopt), zal er in dit artikel een onderzoeksvoorstel worden geschreven voor een procesevaluatie naar de uitvoering van deze nieuwe maatregel. Een procesevaluatie kan licht schijnen op de zaken die goed gaan en die minder goed gaan bij de uitvoering van een dergelijke maatregel, welke in dit geval ook een interventie genoemd kan worden. Een interventie is namelijk gericht op het voorkomen of verminderen van recidive (Rovers, 2007). Met de verlengde toezichttermijnen en de nieuwe maatregel hebben de beleidsmakers toch ook zeker dit doel voor ogen gehad. Daarom zal in dit artikel de maatregel ook interventie genoemd kunnen worden.
Aan de hand van de resultaten van de procesevaluatie kan de uitvoering van de interventie eventueel worden verbeterd. Het gaat hier dus specifiek om de uitvoering van een interventie en nog niet om de beoogde resultaten van zo’n interventie (Movisie, juli 2014, p.1). Een procesevaluatie gaat namelijk om de uitvoering van een interventie en of deze op een juiste wijze verloopt. Voor een evaluatie naar de resultaten, ofwel de effecten, van een interventie, wordt vaak een effectevaluatie gebruikt (de Vaan, Timmermans, & Homburg, 2013, p. 3).
2.1 Doelstelling, probleemstelling en onderzoeksvragen
Zoals hierboven al kort vermeld, zal in deze procesevaluatie het proces centraal staan. Dit gaat dan bovenal om de werking en de uitvoering van de maatregel langdurig toezicht. Het doel van de procesevaluatie is om erachter te komen of de maatregel op een juiste manier wordt uitgevoerd en of de maatregel het beoogde doel bereikt. Vragen die daarbij naar voren kunnen komen, gaan bijvoorbeeld over de juiste doelgroep en of de interventie wel volgens plan verloopt (CCV, z.j.).
Door een procesevaluatie uit te voeren, wordt het duidelijker welke problemen zich voordoen in de uitvoering van een maatregel en wat de oorzaken hiervan zijn (Schoenmakers, van Leiden, Bremmers, & Ferwerda, 2012, p. 26). Een voorbeeld van een dergelijk probleem is de uitvoering van de maatregel in de praktijk. Diegene die de maatregel moeten uitvoeren kunnen eigen ideeën en denkwijzes gebruiken bij die uitvoering, die wellicht niet overeenkomen met het beeld wat diegenen die de maatregel hebben bedacht voor ogen hadden.
De hoofdvraag in dit onderzoek luidt: ‘Wordt de maatregel van het langdurige toezicht op een correcte manier uitgevoerd in de praktijk en hoe worden eventuele problemen in de uitvoering ervan veroorzaakt?’. Aan de hand van verschillende factoren kan worden onderzocht of dit inderdaad het geval is. Deze factoren zullen aan de hand van verschillende onderzoeksvragen worden onderzocht. Deze onderzoeksvragen luiden:
1. In hoeverre voeren de uitvoerders van de maatregel deze uit als bedoeld door de bedenkers van de maatregel?
In deze vraag wordt er dus gekeken naar hoe de maatregel wordt uitgevoerd door de uitvoerders in de praktijk en of dit overeenkomt met de oorspronkelijke programmabeschrijving. Dit wordt ook wel interventie-integriteit genoemd (van Ooyen-Houben, Nas, & Mulder, 2011, p. 69).
2. Hoe geschiedt het proces rondom de uitvoering van de maatregel en welke problemen vormen zich daarbij?
Hierbij gaat het om het proces in het algemeen. Is de programma beschrijving duidelijk voor de uitvoerders van de maatregel? En hoe beoordelen zij de methodiek en de handleiding? Voorbeeld van een probleem dat zich voor kan doen, is bijvoorbeeld dat de beoogde doelgroep niet wordt bereikt.
3. Welke conclusies en aanbevelingen over de uitvoering van de maatregel zijn er te ontdekken?
Om het vorige voorbeeld aan te houden, kan er de vraag worden gesteld; is de juiste doelgroep bereikt? Bovendien kunnen de problemen of knelpunten die worden ontdekt aangepast of verbeterd worden.
Het uiteindelijke doel blijft dus steeds om te ontdekken of de uitvoering op een correcte manier plaatsvindt en om eventuele problemen in deze uitvoering op te lossen.
3. Methode
3.1 Betrokken instanties
Een belangrijke bron van informatie voor deze procesevaluatie vormen uiteraard de uitvoerders van de maatregel. In eerste instantie speelt de rechter een grote rol bij de maatregel. Deze kan namelijk besluiten om “de wettelijke maximumduur van de voorwaardelijke beëindiging van de verpleging van overheidswege bij de tbs-maatregel te laten vervallen” (Ministerie van Veiligheid en Justitie, februari 2016). Bovendien kan de rechter, op vordering van het OM, de proeftijd bij de voorwaardelijke invrijheidsstelling verlengen. Dit kan eenmaal verlengd worden met maximaal twee jaar (Ministerie van Veiligheid en Justitie, februari 2016). Ten slotte kan de rechter een nieuwe maatregel opleggen, namelijk de gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel. Dit biedt de mogelijkheid, zoals in de inleiding genoemd, om zo lang als dat nodig zou zijn, toezicht te houden op plegers van zeer ernstige misdrijven (Ministerie van veiligheid en justitie, februari 2016).
Laatstgenoemde maatregel kan door de rechter worden opgelegd aan de hand van de huidige omstandigheden, plus een advies van de reclassering met een risicotaxatie. Aan deze oplegging kunnen verschillende voorwaarden worden gesteld, zoals een gedrags- of locatieverbod (Ministerie van Veiligheid en Justitie, februari 2016). En hiermee wordt meteen de tweede belangrijke instantie bij de uitvoering van de maatregel duidelijk, namelijk de reclassering. Zij geven dus advies aan de rechter over de oplegging van de maatregel en zij houden ook toezicht op de naleving van de maatregel en de voorwaarden die zijn opgelegd.
3.2 Onderzoeksmethoden
Om de hoofdvraag en de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden, zullen er verschillende onderzoeksmethoden worden toegepast.
Ten eerste zal er een literatuuronderzoek worden uitgevoerd. Een dergelijk onderzoek wordt vaak uitgevoerd om de stand van zaken op een bepaald gebied in kaart te brengen (RUG, z.j.). Op het gebied van procesevaluaties naar gedragsinterventies, zoals de maatregel van het langdurige toezicht, zijn al vele onderzoeken uitgevoerd. Een voorbeeld van zo’n onderzoek is het bekende artikel van van Ooyen-Houben et al. (2011). Zij geven een overzicht van bestaande gedragsinterventies en onderzochten hoe deze gedragsinterventies werden uitgevoerd in de praktijk. Dit kan dus een belangrijk artikel vormen voor het onderzoek naar de werking van de maatregel langdurig toezicht.
Wellicht zijn er voorbeelden te vinden van vergelijkbare maatregelen van toezicht in andere landen. En, zo ja, dan kunnen hier ook al procesevaluaties naar verricht zijn. Door de beschikbare literatuur van deze maatregelen en evaluaties te bestuderen en door te kijken naar het teweeggebrachte effect van deze maatregelen in andere landen, kan er wellicht een conclusie worden getrokken over de werking en de resultaten van diezelfde maatregel hier in Nederland. Bovendien kan er worden gekeken naar de juiste uitvoering van een dergelijke maatregel en of deze uitvoering overeenkomt met die hier in Nederland. De literatuurstudie kan als startpunt van het onderzoek worden gezien. Door deze studie kan er al bestaande kennis worden vergaard over de werkzaamheid van de betreffende maatregel.
Vervolgens zal er moeten worden gekeken naar de manier waarop de maatregel in de praktijk wordt uitgevoerd. Dit kan ten eerste worden onderzocht aan de hand van observaties van de uitvoering van de interventie in de praktijk. Zoals eerder vermeld is de reclassering een belangrijke actor in de uitvoering van de interventie. Deze organisatie houdt een grote inventarisatie bij van verslagen van verschillende ex-delinquenten die wellicht de interventie hebben ondergaan. Deze verslagen vormen daarom een grote bron van informatie voor de manier waarop de interventie wordt uitgevoerd. De bestudering van deze verslagen is daarom een zeer belangrijke tweede onderzoeksmethode. Door deze verslagen te bestuderen en door de uitvoering door de reclassering te observeren, kan er een conclusie worden getrokken over de invulling die de uitvoerders geven aan de maatregel. Daarna kan worden vergeleken of deze invulling overeen komt met de programmabeschrijving en kan er worden gekeken naar eventuele knelpunten in de uitvoering.
Na de literatuuranalyse en de bestudering van de verslagen en de observaties, kunnen er als aanvulling op deze kennis interviews met de reclasseringsmedewerkers worden gehouden. Hiermee wordt het beeld van de uitvoering van de interventie in de praktijk nog completer. Getracht wordt om minstens vijftig interviews af te nemen. Er bestaan namelijk vijf regio’s van de Reclasseringsorganisatie (Reclassering Nederland, z.j.) en door minstens 50 werknemers te interviewen, kunnen er uit elke regio 10 respondenten worden verzameld. De interviews zullen ongestructureerde interviews bettreffen. Dit betekent dat de respondent vrij is in het beantwoorden van de vragen. De interviewer kan hierbij doorvragen, mocht dat nodig zijn. Er zal wel gebruik worden gemaakt van een zogenaamde topic lijst, waarop belangrijke onderwerpen staan die de interviewer wil bespreken (Bijleveld, 2009, p. 210). Voorbeelden van dergelijke onderwerpen, zijn de programmabeschrijving (is deze helder genoeg?) en de methodiek van de maatregel (is de uitvoering van de maatregel wel haalbaar?).
4. Tussentijdse feedback
De reclassering heeft de behoefte uitgesproken om tussentijdse feedback te ontvangen over de onderzoeksresultaten. Een voordeel hiervan is dat wanneer er al enkele problemen of knelpunten in de uitvoering van de maatregel door het onderzoek duidelijk zijn geworden, dan kunnen deze met een tussentijdse beoordeling sneller worden aangepakt. Wanneer de maatregel niet volgens het beoogde programma plan wordt uitgevoerd, kunnen de voor ogen zijnde positieve effecten van de maatregel niet tot stand komen (van Ooyen-Houben et al., 2011) en wellicht zelfs een heel andere effect teweeg brengen (Kempes, van Pelt, Beerthuizen, Boom, & Brugman, 2010). Tussentijdse feedback zou daarom van groot belang kunnen zijn om deze onjuiste uitvoering tegen te gaan.
Een nadeel van het geven van deze tussentijdse feedback, is dat de feedback die wordt gegeven nog niet compleet is. Het onderzoek is immers nog bezig. Als de organisatie vervolgens naar buiten zou brengen dat het onderzoek veelbelovende resultaten laat zien, dan kan dit vervolgens negatief uitpakken wanneer het onderzoek is afgerond en indien blijkt dat dit vervolgens niet het geval is.
5. Praktische problemen
Een probleem bij procesevaluaties is het tijdstip waarop de evaluatie uitgevoerd moet worden. Een procesevaluatie gebeurd meestal ex durante, of ook wel, tijdens de uitvoering van de maatregel. Een probleem hierbij is dat het niet duidelijk is hoe lang het duurt voordat een interventie helemaal is ingedaald. Dit kan in de praktijk nog al eens wat langer duren, vooral wanneer er veel organisaties betrokken zijn bij de maatregel (Ooyen-Houben, & Leeuw, 2010). Een oplossing hiervoor zou zijn om een wat langere tijd te wachten met de start van de procesevaluatie, bijvoorbeeld 2 jaar na de start van de maatregel.
Een tweede probleem bij een procesevaluatie zijn de onvoorziene mechanismen die door de interventie in gang worden gezet. Ook langs deze mechanismen kan de interventie werken. Er zit dus een verschil in ‘supposed to do’, dus hoe de interventie bedoeld is om te werken, en ‘otherwise also does’, welke de onvoorziene mechanismen omvat waarlangs de interventie ook kan werken. Een oplossing voor dit probleem is om goed te onderzoeken welke mechanismen volgens de bedenkers van de interventie zouden moeten zorgen voor het gewenste resultaat. Deze mechanismen zijn namelijk gestaafd met wetenschappelijke kennis. Deze mechanismen moeten tijdens de procesevaluatie steeds bij de hand gehouden worden, om zo eventuele andere onvoorziene mechanismen te ontdekken (Glasgow, Leeuw, Uiters, & Bijl, 2007).