In dit hoofdstuk wordt een uitwerking gegeven van het begrip publiek- private samenwerking. Er wordt antwoord gegeven op de vraag wat een publiek- private samenwerking is en wat randvoorwaarden zijn voor een effectieve samenwerking. Daarop aangesloten wordt beschreven hoe een publiek- private samenwerking juridisch kan worden vorm gegeven.
4.1 Publiek-private samenwerkingsverbanden (PPS)
Publiek Private samenwerking wordt vaak genoemd als instrument om publieke doelen (beter) te realiseren. Overheden en private actoren zouden zich kunnen concentreren op die kwaliteiten waar ze goed in zijn en de verbinding van die kwaliteiten zou een win-win situatie opleveren (Kleijn & van Twist, 2008). In de term publiek-private samenwerking zitten de woorden publiek, privaat en samenwerking. Het gaat om een samenwerkingsverband tussen een overheidsinstelling, de publieke sector en een commerci??le partij, de private sector (Tulder & Zwart, 2003). Bij publiek-private samenwerking is het van belang dat de partijen uit de publieke en private sector samenwerken van planvorming tot realisatiefase (Canoy, Janssen & Vollaard, 2001) of anders gezegd, van initiatiefase tot beheerfase (Koldewee, 2011). Meis & van der Voort (2005) benadrukken het feit dat de partners op een gelijkwaardige manier in de samenwerking moeten staan. Hierbij leggen zij de nadruk op het feit dat de betrokken partijen gelijkwaardige inzet leveren op onder meer het gebied van kennis, competenties, mankracht en geld. Het is van belang dat risico’s, kosten en opbrengsten eerlijk verdeeld worden. De resultaten, positief of negatief, dienen gelijkwaardig verdeeld te worden over de betrokken partijen. (Klijn & Teisman, 2000; Leus & Debievre, 2001; Koppelan & Ham, 2002; Koldewee, 2011; PriceWaterhouseCoopers, 2004).
In Nederland het begrip nog altijd gehanteerd zoals deze is geformuleerd door het Ministerie van Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking in 2005. Dit blijkt uit de verschillende verschenen PPS Voortgangsrapportages en later de DBFM(O) Voorgangsrapportages. De gehanteerde definitie voor pulbiek-private samenwerking is als volgt geformuleerd: ‘Een partnerschap is een vrijwillige samenwerkingsovereenkomst tussen actoren uit de overheids- en de niet-overheidssector (NGO’s, bedrijfsleven), waarbij zij overeenkomen om samen te werken om een gemeenschappelijk doel te bereiken of een specifieke taak te verrichten, en risico’s, verantwoordelijkheden, middelen, competenties en opbrengsten te delen’ (Ministerie van Buitenlandse Zaken en Ontwikkelings Samenwerking, 2005. Internationaal wordt er op vergelijkbare manier naar gegeken. De Verenigde Naties omschrijven samenwerking op de volgende manier: ‘Partnerships are commonly defined as voluntary and collaborative relationships between various parties, both State and non-State, in which all participants agree to work together to achieve a common purpose or undertake a specific task and to share risks, responsibilities, resources, competencies and benefits. (Report of the UN Secretary-General, August 2003)’ (United Nations, 2008).
Bovenstaande laat het belang zien van het maken van duidelijke afspraken over verdeling van risico’s, opbrengsten, verantwoordelijkheden en kennisgebieden. Zo zijn de verwachtingen van elke afzonderlijke partij van te voren helder en weet een ieder waar deze aan toe is. Daarnaast geeft het belang samenwerking over het gehele project, de intensieve vorm van samenwerken weer.
Naast de hierboven beschreven procesaspecten van publiek-private samenwerking zijn er ook inhoudelijke thema’s die een belangrijke rol spelen. Hierbij kan gedacht worden aan gezamenlijke belangen en de motivatie om een samenwerking aan te gaan. Bij publiek-private samenwerking is het van belang dat zowel een maatschappelijk (publiek) als een commercieel (privaat) doel wordt nagestreefd. Door middel van de samenwerking tussen de publieke en private partij worden beide doelen effici??nter en wellicht kwalitatief beter behaald, met dezelfde of minder middelen (Leus & Debievre, 2001). De samenwerking betreft een intensieve vorm waarbij de uitkomst voor beide partijen een toegevoegde waarde moet hebben. Deze toegevoegde waarde is specifiek voor elke partij en wordt mede gevormd door de identiteit van de deelnemende partij. Daarom is het belangrijk om de identiteiten van de samenwerkende partijen helder te hebben. De verschillen of overeenkomsten in identiteit maken de samenwerking interessant. Depraetere (2005) stelt dat het behoud van identiteit van zowel de publieke als de private deelnemende partij in de samenwerking, van belang is bij een publiek-private samenwerking.
4.2 Succesfactoren
Uit de voorgaande tekst zijn al enkele succesfactoren voor een publiek-private samenwerken doorgeschemerd. Echter zijn er uit de grote diversiteit aan onderzoek en andere verschenen publicaties veel meer succesfactoren te filteren. Hoe en of een factor van invloed is, wordt daarbij in sterke mate bepaald door variabelen die per publiek- private samenwerkingsverband verschillen. Te denken valt aan de doelstelling, de context en de aard van de deelnemende partijen van een samenwerking. Ondanks de complexiteit van het samenstellen van een eenduidige lijst met succesfactoren, hebben Brink (et al, 2012) een lijst weten samen te stellen. In de lijst wordt onderscheid gemaakt tussen succesfactoren in de ‘voorbereiding en vaststelling’ en in de ‘organisatie en uitvoering’. Hieronder is de lijst weergegeven:
Voorbereiding en vaststelling Organisatie en uitvoering
‘ Duidelijkheid over de vorm van de alliantie (Boonstra, 2007b)
‘ Gezamenlijk doelstelling (Boonstra, 2007)
‘ Gezamenlijke probleemdefinitie (Boonstra, 2007)
‘ Vaststellen van meerwaarde: inhoudelijke, financi??le meerwaarde, procesmatige en/of externe meerwaarde (Boonstra, 2007)
‘ De juiste scope (Klijn, Edelenbos, Kort & Van Twist, 2006; Sch??n & Rein, 1994; Koppenjan & Klijn, 2004)
‘ Gemeenschappelijke visie (Van Montfort, 2008)
‘ Procesmanagement (Klijn, Edelenbos, Kort & Van Twist, 2006; Van Ham & Koppenjan, 2002) ‘ Voortdurende onderhandeling en afstemming bij partnerschap (Boonstra, 2007b)
‘ Vertrouwen (Skelcher & Sullivan 2002)
‘ Noodzaak onorthodoxe gangmakers; charismatisch leiderschap
‘ Creatieve concurrentie tussen idee??n (Klijn, Edelenbos, Kort & Van Twist, 2006)
‘ Programmasturing (bereidheid voor informatie-uitwisseling; vastleggen taakverdeling en specifieke bijdrage; urgent probleem)
‘ Persoonlijk karakter van samenwerking (Bervoets & Van der Torre, 2008)
‘ Goede manager (trekker/leider) van het samenwerkingsverband (Sullivan & Skelcher, 2002)
‘ Procesmanagement is van goede kwaliteit (Klijn, Edelenbos, Kort & Van Twist, 2006; Van Ham & Koppenjan, 2002)
‘ Een goede balans tussen snelle projectrealisatie en creativiteit / innovatie (Klijn, Edelenbos, Kort & Van Twist, 2006)
Tabel 4: Succesfactoren lijst (Brink et al, 2012).
‘
4.3 Juridische grondslag
Het succes van een publiek- private samenwerking is dus niet van zelfsprekend. Daarom kan er voor gekozen worden om gemaakte afspraken en beoogde doelen vast te leggen. Op deze manier ontstaat er een juridische grondslag voor het samenwerkingsverband. Dat kan op verschillende manieren worden vorm gegeven . Samenwerkingsverbanden tussen openbare lichamen, zoals gemeenten, overheid of provincies vinden hun juridische grondslag in de wetgeving gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Publiek private samenwerkingsverbanden worden geregeld via een overeenkomst, contract of de oprichting van een rechtspersoon (vennootschap) (vmsw, 2014). Hierbij is het van belang om concrete formele afspraken en verantwoordelijkheden juridisch vast te leggen. Afspraken en verantwoordelijkheden moeten niet in strijd zijn met bestaande wet- en regelgeving, publiek en/of maatschappelijke taak (Jue, et al, 2011).
Er zijn in de basis twee verschillende vormen om afspraken en processtappen contractueel vast te leggen. Een overeenkomst en een contract verschillen namelijk niet veel van elkaar. Kort gezegd is een contract altijd schriftelijk een overeenkomst hoeft dat niet te zijn. Een contract is een overeenkomst op schrift. Wanneer er op contractuele basis een samenwerking wordt aangegaan kan er voor elke afzonderlijke fase een contract tussen partijen gesloten worden. In deze contracten staan de wederzijdse rechten en plichten. Voordeel van deze werkwijze is dat partijen, vergeleken met samenwerking in een gezamenlijk rechtspersoon flexibeler zijn. Nadeel van het werken op contractuele basis is dat er bij elke contractfase opnieuw tussen de partijen wordt onderhandeld.
De tweede juridische vorm is die van samenwerking in een gezamenlijke vennootschap (rechtspersoon). Ook hier worden een of meer contracten tussen partijen gesloten, maar deze hebben de oprichting van een gezamenlijke onderneming tot doel. Voordeel van deze werkwijze is dat er een stabieler samenwerkingsverband tot stand komt. Nadeel voor de overheidspartij is dat zij mederisicodragend wordt voor de activiteiten van de onderneming (Hobma, et al, 2004).