Essay: ‘De ingezetenen op wie door een veroordeelend strafvonnis eene smet is geworpen welke…

1. INLEIDING

‘De ingezetenen op wie door een veroordeelend strafvonnis eene smet is geworpen welke hen eeno plaats onder de kiezers onwaardig maakt, zyn voor de uit-oefening van het kiesrecht ongeschikt.’

Aldus sprak de regering in de memorie van toelichting bij de regeling van het kiesrecht in 1892. Maar de tijden zijn veranderd. Veroordeelden worden niet langer ongeschikt geacht voor het kiesrecht. Althans, niet per definitie, maar mogelijk is het nog wel. Want alhoewel het kiesrecht zich heeft ontwikkeld tot een volwaardig grondrecht waarbij uitsluitingen van bedeelden, geestelijk gestoorden, en ouders die uit de ouderlijke macht zijn gezet geen plaats meer hebben blijft ‘?n mogelijke uitsluitingsgrond bestaan, die van de veroordeelden. Deze mogelijkheid is wel sterk beperkt. Slechts bij overtreding van bepaalde door de wetgever aangewezen delicten en na een opgelegde vrijheidsstraf van ten minste ‘?n jaar mag de rechter overgaan tot een ontzetting uit het kiesrecht. In de praktijk komt het bijna nooit voor. Dat was al zo bij de grondwetsherziening van 1983 waarbij het kiesrecht als grondrecht werd opgenomen waardoor de uitsluitingen die tot dan toe golden opnieuw moesten worden bekeken. Toen al vonden sommige kamerleden de mogelijkheid tot kiesrechtuitsluiting voor veroordeelden ‘niet nodig, geen belang dienend en in onze gevestigde en bevestigende democratische rechtsorde ongewenst’ . Hier tegenover staat echter een advies van de Kiesraad uit 2007 waarin onder andere gepleit werd voor een nadere specificatie van het grondrechtelijke uitsluitingsregime. Die specificatie zou hoogstwaarschijnlijk zelfs leiden tot een uitbreiding van de mogelijkheid voor de rechter om een kiesrechtuitsluiting als bijkomende straf op te leggen. De vraag in deze scriptie luidt dan ook: is er noodzaak om de huidige regeling omtrent de mogelijkheid tot kiesrechtuitsluiting voor een delinquent bij veroordeling van een vrijheidsstraf van ‘?n jaar of meer nader te specificeren of te verwijderen? Met deze hoofdvraag vloeit ook gelijk de kanttekening voort die toch even moet worden geplaatst; de vraag naar de regeling van het kiesrecht voor gedetineerden die niet uit hun kiesrecht zijn ontzet en dus de praktische uitoefening van hun kiesrecht is een andere en zal in deze scriptie niet behandeld worden.
Om de hoofdvraag te beantwoorden is enige kennis van de aard en de ontwikkeling van het kiesrecht noodzakelijk. Dit komt in hoofdstuk twee aan bod waarbij ook de betekenis van het kiesrecht als grondrecht wordt aangestipt. Ook wordt in dit hoofdstuk het oude uitsluitingsregime behandeld. Hoofdstuk drie is de kern van deze scriptie. In dit hoofdstuk wordt uitgebreid stil gestaan bij het huidige uitsluitingsregime in de Grondwet en de Kieswet en de redenen die daaraan ten grondslag lagen aan de hand van kamerstukken en handelingen. Omdat ook voor wat betreft het kiesrecht internationale waarborgen zijn opgesteld waarbij Nederland rekening moet houden bij het bepalen van wetgeving wordt in hoofdstuk vier de kiesrechtuitsluiting voor veroordeelden belicht vanuit een internationaal perspectief. Bovendien zal in dit hoofdstuk door een korte rechtsvergelijkende paragraaf duidelijk worden dat er niet eenduidig wordt gedacht over het kiesrecht voor veroordeelden. Tot slot wordt in hoofdstuk vijf de argumenten van de regering zoals uiteengezet in hoofdstuk twee nader bekeken in een filosofisch perspectief.

2. DE ONTWIKKELING VAN HET UITSLUITINGSREGIME

Met de ontwikkeling van het uitsluitingsregime is de ontwikkeling van het kiesrecht in het algemeen onlosmakelijk verbonden. In de 17e eeuw kon men namelijk eerder vragen wie w??l kiesrecht had dan wie niet. In dit hoofdstuk volgt daarom een beknopt overzicht van de weg die het kiesrecht heeft afgelegd van een privilege tot een recht wat voor iedereen geldt. Dat in de beginjaren van het algemeen kiesrecht de betekenis daarvan moest worden gerelativeerd blijkt wel het uit uitgebreide uitsluitingsregime dat in stand werd gehouden. Hierover handelt paragraaf twee. In paragraaf drie vervolgens het eindpunt van de weg die het kiesrecht heeft afgelegd, de opname van het kiesrecht als grondrecht.

2.1 De ontwikkeling van het kierecht

Van beperkt indirect kiesrecht naar algemeen kiesrecht

Zoals in de meeste staten op het Europese continent werd na de val van Napoleon in Nederland het politiek bestel gegoten in een geschreven constitutie. Hierin werden een aantal burgerlijke rechten en vrijheden gegarandeerd. Rond deze tijd ontstonden in Europa ook de wetgevende vergaderingen die vaak bestonden uit twee kamers. In Nederland gebeurde dat in 1815. De tweede kamer moest het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigen. Zij werd dan ook samengesteld middels verkiezingen. Van een democratisch kiesrechtstelsel kon echter nog lang niet worden gesproken. Het was indirect; de leden van de Tweede Kamer werden gekozen door de Provinciale staten, en gebonden aan een census; het recht tot deelneming aan de verkiezingen (voor de provinciale staten) was onder andere afhankelijk van de hoogte van de belasting die men betaalde.
Thorbecke speelde in de hervormingen van dit kiesrechtstelsel naar een meer democratisch kiesrechtstelsel zoals wij die nu kennen een grote rol. Hij pleite al in 1844 voor een algemeen kiesrecht en voorspelde dat het slechts een kwestie van tijd zou zijn. Hij schreef in zijn Over het hedendaagsche Staatsburgerschap ‘dat het beginsel van algemeen stemrecht in de staatsgeschiedenis onzer eeuw ligt, schijnt even onmiskenbaar, als dat zij het gestadig, schoon trapsgewijze, tracht te verwezenlijken’. Ook was hij zich er terdege van bewust dat een kiesrechtreling iets tijdelijks kan zijn, die evolueert naar gelang de publieke opinie verandert.
In 1848 werd het directe kiesrecht in de Grondwet ge??ntroduceerd. De bepaling dat de staten-generaal het Nederlandse volk vertegenwoordigen was nu niet langer een wettelijke fictie maar een realiteit. Het censuscriterium bleef nog behouden, zoals ook in het herzieningsvoorstel was opgenomen. Dit verschilde naar plaatselijke omstandigheden, maar in de Grondwet was een minimum van 20 en een maximum van 160 gulden voor de Kamerverkiezingen ingesteld. Volgens Thorbecke was de census een hulpmiddel om voorlopig hen uit te sluiten die geen eigen oordeel hebben, zonder bezit was men in die tijd niet zelfstandig, en voor het kiesrecht had men een eigen wil nodig. De eis van een zeker bezit was daarom niet onredelijk, maar er moest altijd gestreefd worden naar verlaging van de census. In de Memorie van Toelichting werd ook opgemerkt dat in het algemeen met het hanteren van een census geen mathematische zekerheid maar wel een vermoeden van geschiktheid verkregen wordt. Bij het grondwettelijke censuscriterium mag aangenomen worden dat ieder ijverige man door hard te werken zover kan komen dat hij het kiesrecht verkrijgt.
Bij de grondwetsherziening van 1887 kwam een eind aan het zuivere census-criterium. In de grondwet werd nu opgenomen dat het kiesrecht was voorbehouden aan diegenen die aan een aantal, bij de Kieswet te bepalen ‘kentekenen van geschiktheid en maatschappelijke welstand’ voldeden. Wat daaronder verstaan werd was niet gemakkelijk te bepalen. Uiteindelijk werden een aantal criteria ontwikkeld, die werden opgenomen in de Kieswet-Van Houten uit 1896. Men voldeed aan het welstandscriteria indien belasting was afgedragen, of een bepaalde huur aan een woning werd uitgegeven, of een zeker inkomen in dienstbetrekking werd verworven of indien er een geldbedrag in de grootboeken van de nationale schuld of de rijkspostspaarbank was ingelegd. Daarnaast was er ook nog de mogelijkheid om via een met succes afgelegd examen tot kiesgerechtigd te worden aangemerkt. Na de Kieswetwijziging van 1900 werden de criteria nog ruimer, en uiteindelijk werd in 1917 erkend dat het criterium van ‘kentekenen van geschiktheid en maatschappelijke welstand’ verouderd was en moest worden gewijzigd. Het werd van alle kanten als onredelijk aangemerkt, zo zei de regering in de memorie van toelichting. Zij noemde het een laatste incorporatie van het denkbeeld dat oorspronkelijk te toekenning van het kiesrecht beheerste. De regering stond nu voor de keuze om ofwel weer weinig zeggende eisen te stellen die theoretisch wellicht verdedigbaar maar praktisch willekeurig zullen blijken, oftewel het algemeen kiesrecht te aanvaarden. Zij koos voor het algemeen kiesrecht, en verwees daarbij naar de voorspelling van Thorbecke in 1844. Het algemeen kiesrecht moest worden aanvaardt, niet als een natuurrecht maar simpelweg als een gevolg van de historische ontwikkeling. Nu steeds meer burgers het kiesrecht hadden verkregen was niet langer vol te houden dat een zekere maatschappelijke welstand of geschiktheid nodig was. Immers, de vraagstukken die moest worden opgelost door de Staat werden juist ingewikkelder, terwijl meer mensen het kiesrecht verkregen. Van de kiezer wordt niet meer verlangd dat hij bekwaam is tot oordelen over vragen van Staatsbeleid. ‘Men zoekt de waarde van de uitspraak der kiezers in het collectieve oordeel over beginselen van rechtsvorming, welke, getoetst aan eigen levenservaring, als het rechtsgevoel bevredigend worden aanvaard’. Het gezonde verstand van deze massa zal op den duur de juiste personen aanwijzen die deze beginselen in praktijk brengen. Bovendien zou het algemeen kiesrecht leiden tot saamhorigheid. De ontwikkeling van de democratie is weliswaar nog niet ten einde, maar de grondslag moet vastgelegd worden, het algemeen kiesrecht. Ook de belemmering tot vrouwenkiesrecht werd weggenomen door de kieswetgever de bevoegdheid te geven om vrouwen het actief kiesrecht toe te kennen. In 1919 werd dit ondanks aarzelingen en bedenkingen ook daadwerkelijk ingevoerd. Met de invoering van het algemeen kiesrecht werd het onderwerp van deze scriptie een agendapunt. Er moest nu vorm en inhoud worden gegeven aan de beperkingen op het algemene kiesrecht. Het uitsluitingsregime wat volgde laat zien dat het elitaire karakter van de kiesrechttoedeling uit het verleden nog steeds een rol speelde.

2.2 Het uitsluitingsregime tot 1983

Krachtens art. 80 van de Grondwet uit 1917 juncto art. 3 van de Kieswet uit 1928 zijn uitgesloten van de uitoefening van het kiesrecht allereerst zij die krachtens onherroepelijke rechterlijke uitspraak wegens krankzinnigheid of zwakheid van vermogens de beschikking of het beheer over hun goederen hebben verloren, en zij die van de ouderlijke macht of de voogdij over een of meer hunner kinderen ontzet zijn. Daarnaast werd uitgesloten van de uitoefening van het kiesrecht zij wiens dat recht bij onherroepelijke rechterlijke uitspraak is ontzegd. Dit werd in het Wetboek van Strafrecht al mogelijk gemaakt bij ongeveer 300 delicten. Bovendien bestond die mogelijkheid bij alle delicten uit de Wet Economische Delicten. Bij de meeste van deze delicten bestond er geen enkel direct verband tussen het delict en het kiesrecht.
Ook uitgesloten waren alle gedetineerden, voor de duur van hun detentie. Formeel betrof het hier geen kiesrechtontzetting, feitelijk kwam het daar wel op neer. Er was immers geen mogelijkheid om te stemmen. Tevens werden de ex-gedetineerden die tot een gevangenisstraf van meer dan een jaar waren veroordeeld uitgesloten van het kiesrecht, gedurende drie jaar na hun vrijlating. Werden ze voor de tweede maal veroordeeld, dan werden ze levenslang van het kiesrecht uitgesloten.
Daarnaast werden degenen die veroordeeld werden voor de specifieke misdrijven bedelarij of landloperij ook uitgesloten van het kiesrecht gedurende drie jaar na hun vrijlating. Werden ze voor een tweede keer veroordeeld dan werd deze uitsluiting verlengd met zes jaar. Een derde veroordeling aan deze misdrijven leverde een levenslange uitsluiting van het kiesrecht op.
Tot slot werden ook uitgesloten degenen die, bij onherroepelijke rechterlijke uitspraak, binnen een tijdsverloop van drie jaar meer dan twee keer werden veroordeeld wegens een strafbaar feit waarbij openbare dronkenschap een rol speelde. Zij werden drie jaar lang uitgesloten, tellende vanaf het moment dat de laatste uitspraak onherroepelijk is geworden.
In 1887 stond nog in art. 80 Grondwet jo. Art. 3 Kieswet dat ook bedeelden en wanbetalers van belastingen uitgesloten werden van de uitoefening van het kiesrecht. Na de introductie van het algemeen kiesrecht was daar volgens de regering geen goede grond meer voor. Bedeling is geen schande en niet van zedelijk defect. Zij die ondersteund worden om in levensonderhoud te voorzien missen ook niet de levenservaring die onmisbaar is voor de uitoefening van het kiesrecht. Uiteindelijk zijn alle burgers afhankelijk van anderen hetzij middels arbeid, hetzij middels ondersteuning. Uit deze redenering valt al op te merken dat het uitsluitingsregime gekenmerkt werd door een sterke morele inslag. Weliswaar was de vraag wie precies moreel ongeschikt is voor de uitsluiting van het kiesrecht aan discussie onderhevig, het was wel het kernpunt in redeneringen bij de behandeling van het uitsluitingsregime. De bedelaars en de krankzinnigen waren immers niet in staat zich een denkbeeld te vormen van ‘eene geregelde maatschappelijke orde’, en zij die niet voor hun eigen kinderen konden zorgen getuigden van een zekere ‘zedelijke minderwaardigheid’
Wat betreft de redenering omtrent de beslissing om van rechtswege een ieder die tot ‘?n jaar was veroordeeld uit te sluiten van het kiesrecht werd door de regering wel erkend dat er sprake was van enige willekeur, maar exact de juiste grens trekken was volgens haar onmogelijk. Maar in het algemeen mag toch worden aangenomen dat een dergelijke straf nooit wordt uitgesproken zonder dat er sprake is van onsociale handelingen die de veroordeelde stempelen tot iemand wiens medezeggenschap in het staatsbestel niet langer is gewenst, zo beredeneerde regering. Dit woog dermate zwaar dat er geen tussenkomst van de rechter aan te pas hoefde te komen, de uitsluiting tot het kiesrecht verviel van rechtswege. Bij een wijziging van de Kieswet in 1957 werd een milder beleid gehanteerd. Bij een tweede veroordeling werd nu niet langer een levenslange kiesrechtuitsluiting gehanteerd, maar een termijn van 8 jaar. Dit hield verband met de mogelijkheid tot verwijdering van het strafblad na een aantal jaren. Het vergrijp wordt de delinquent daardoor niet meer maatschappelijk nagehouden, en een levenslange uitsluiting van het kiesrecht kan daarmee niet worden gerijmd.
Ook golden nog twee bijzondere uitsluitingsgronden die verband hielden met de Tweede Wereldoorlog. Ten eerste waren uitgesloten degenen die na de Tweede Wereldoorlog op grond van het Besluit Buitengewoon strafrecht (1953) , het Tribunaalbesluit of het Besluit politieke delinquenten (1945) hun kiesrecht hadden verloren. Ten tweede waren uitgesloten zij die het Nederlanderschap hadden verloren doordat zij zich tijdens de oorlog in vijandelijke krijgsdienst hadden begeven en die in het kader van de bijzondere rechtspleging bepaalde straffen hadden gekregen en die daarna het Nederlanderschap hadden teruggekregen.

2.3 Het kiesrecht als grondrecht

In 1983 kreeg het kiesrecht een grondrechtelijke status met de opneming van artikel 4 naar aanleiding van een voorstel van de Staatscommissie-Cals Donner. In dit artikel wordt aan iedere Nederlander gelijkelijk het recht gegeven om zijn vertegenwoordigende organen te kiezen. Deze gebeurtenis kan worden benoemd als de bekroning van verantwoordelijk staatsburgerschap, zeker nu art. 4 tussen de expliciete gelijkheidsrechten in de Gondwet zijn plaats heeft gevonden. Toch is het moeilijk om art. 4 in een hokje te plaatsen. Waar andere gelijkheidsgrondrechten namelijk rechten toekennen aan een ieder of een ieder die in Nederland woont, wordt het kiesrecht uit artikel 4 slechts toegekend aan diegenen met de Nederlandse nationaliteit. Het artikel bevat ook kenmerken van een vrijheidsrecht, maar kan desalniettemin geen echt vrijheidsrecht worden genoemd. De staat mag immers geen invloed uit oefenen op de inhoud van de stem van de burger, maar wel op de wijze waarop gestemd kan worden. Sterker nog, overheidsbemoeienis is daarvoor essentieel. Het kiesrecht is zowel een individueel subjectief recht van iedere Nederlander als een collectief recht van het volk om zijn regeerders uit te kiezen. Wat het kiesrecht w??l eenduidig kan worden genoemd is een politiek grondrecht. Het oefent een spilfunctie uit bij de werking van het politiek-democratische regeersysteem.
Wat moet worden verstaan onder ‘algemeen vertegenwoordigende organen’ uit artikel 4? In ieder geval behoren hiertoe de kamers, de provinciale staten en de gemeenteraden. Voorts behoren hiertoe andere organen die wat hun taken en bevoegdheden betreft in belangrijke mate met deze lichamen overeenkomen.
Artikel 4 beoogt slechts het kiesrecht aan elke Nederlander gelijkelijk toe te kennen. Inhoudelijk wordt er niets meer geregeld dan dat. De (grond)wetgever heeft het kiesstelsel en het kiesrecht nader uitgewerkt in andere bepalingen. Het artikel biedt een beperkingsbevoegdheid in de laatste volzin. De mogelijkheid tot delegatie werd uitgesloten omdat juist bij het kiesrecht parlementaire betrokkenheid gewenst is, teveel ruimte voor de uitvoerende macht om zaken naar haar inzicht te regelen is ongewenst.

3. HET HUIDIGE UITSLUITINGSREGIME

Nadat het kiesrecht een plek had gekregen tussen de grondrechten moest het oude uitsluitingsregime worden herzien. In dit hoofdstuk is te zien hoe dit werd opgepakt. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de algemene bepaling in de Grondwet en de
uitwerking van die bepaling in de Kieswet en het Wetboek van Strafrecht.

3.1 Kiesrechtuitsluiting in de Grondwet

Bij de Grondwetsherziening van 1983 werd in art. 54 lid 2 bepaald dat van het kiesrecht werd uitgesloten ‘hij die wegens het begaan van een daartoe bij de wet aangewezen delict bij onherroepelijke rechterlijke uitspraak is veroordeeld tot een vrijheidsstraf van ten minste een jaar en hierbij tevens is ontzet van het kiesrecht’. Deze uitsluiting staat ook in de huidige Grondwet. In 1983 werd ook nog uitgesloten degenen die krachtens onherroepelijke rechterlijke uitspraak wegens een geestelijke stoornis onbekwaam waren rechtshandelingen te verrichten. De grond van deze uitsluiting was volgens de regering destijds de onmogelijkheid van geestelijke gestoorden om hun wil te bepalen. Deze redenering is van andere aard dan de redenering omtrent uitsluiting voor bepaalde delinquenten dan die omtrent gedetineerden, waarbij het meer gaat om een zekere onwenselijkheid. In 2008 is de uitsluitingsgrond uit de Grondwet gehaald wegens veranderende opvattingen over het kiesrecht en de maatschappelijke positie van curandi. Zodoende is de uitsluitingsgrond na een veroordeling de enige die overblijft van de reeks uitsluitingen besproken in paragraaf 2.2. Welke redenen lagen in 1983 ten grondslag aan de regeling zoals die nu nog geldt? Aan de hand van de parlementaire behandeling kan hierin goed inzicht worden verkregen.

Tijdens de behandeling van de Grondwetsherziening van 1983 werd duidelijk dat er een algehele consensus was dat het oude uitsluitingsregime in ieder geval niet meer te rechtvaardigen was. De opname van het kiesrecht als grondrecht speelde daarbij natuurlijk een rol. Van een privilege voor een select gezelschap heeft het kiesrecht zich ontwikkeld als een fundamenteel recht dat een wezensvoorwaarde is voor het functioneren van de democratische rechtsstaat, zo betoogde de regering. En over het beperken van een grondrecht mag niet lichtzinnig gedacht worden. Daarvoor moeten zeer goede gronden worden aangevoerd en elk van deze gronden moet kritisch worden bekeken en daarbij moet de vraag worden gesteld of deze ook daadwerkelijk noodzakelijk zijn.
Het destijds geldende uitsluitingsregime voldeed daar niet aan. De bevoegdheid van de wetgever om als bijkomende straf uitsluiting van het kiesrecht op te nemen was te ruim. De wetgever heeft hier namelijk bijna ongelimiteerd gebruik van gemaakt zoals ook in paragraaf 2.2 was te lezen. Ook het van rechtswege vervallen van het kiesrecht zonder uitspraak van de rechter past niet in een stelsel waarbij het kiesrecht onder de grondrechten wordt geschaard.

Nu er dus een sterke nadruk op het grondrechtelijke karakter van het kiesrecht werd gelegd kwam de vraag op of niet het gehele uitsluitingsregime moest worden geschrapt. De regering was evenwel van mening dat net als bij vrijwel elk ander grondrecht, de mogelijkheid tot beperking open kon blijven. Niet iedereen was het hiermee eens.
Sommige kamerleden pleitten voor een verval van het gehele uitsluitingsregime. Kamerlid Van der Spek bijvoorbeeld. Naar zijn mening werd de democratische rechtsorde meer geschaad door kiesrechtuitsluiting dan gebaat door uitsluiting van bepaalde groepen. Toch waren de Kiesraad, de staatscommissie Cals-Donner, die ingesteld was door het kabinet om advies uit te brengen over de grondwetsherziening,en daarin volgend de regering van mening dat een minimaal uitsluitingsregime moest worden behouden. Als reden hiervoor voerde zij aan dat het kiesrecht niet alleen van fundamenteel belang is voor de positie van de burger in een democratische staat maar ook van bijzonder belang voor het functioneren van de voornaamste staatsorganen die voor de gemeenschap bindende besluiten kunnen nemen. Aangezien de burgers door de uitoefening van hun kiesrecht de samenstelling van deze staatsorganen bepalen, mag daarbij van die burgers een zeker verantwoordelijkheidsbesef verwacht worden. Is er gegronde reden om aan te nemen dat dit verantwoordelijkheidsbesef bij bepaalde categorie??n burgers niet aanwezig kan zijn, dan kan daarin aanleiding worden gevonden aan hen het kiesrecht te onthouden. Die gegronde reden vindt de regering in het plegen van een delict waarbij sprake is van een zodanig tegen de rechtsorde indruisend gedrag dat de rechter de mogelijkheid moet hebben om, indien hij dat geschikt acht, aan een veroordeling een kiesrechtuitsluiting te verbinden. Of, zoals de Kiesraad het noemt, er zijn sommige mensen die na een delict ‘blijk hebben gegeven van een gezindheid die met een richtige uitoefening van het kiesrecht kwalijk verenigbaar is’. Het uitsluitend opleggen van een vrijheidsstraf is dan een onvoldoende strafrechtelijke reactie. Kamerlid van der Spek, en overigens ook de Kwaadsteniet van de CDA, waren niet overtuigd van deze motivering. Zij hadden hiertoe een aantal overwegingen. Ten eerste zou juist omdat via het kiesrecht de organen die bindende besluiten maakt worden gekozen er niemand van het kiesrecht moeten worden uitgesloten. Het is moeilijk en bovendien te gevaarlijk om een wel of niet juiste mate van staatsburgerlijke gezindheid of verantwoordelijkheidsbesef te bepalen. Er zouden immers dan wel meerdere Nederlandse kiezers kunnen afvallen, waarom zou dit beperkt moeten worden tot de groep van veroordeelden voor bepaalde delicten? De regering erkende dat met de redenering van het ontbreken van een verantwoordelijkheidsbesef voorzichtig moet worden omgesprongen. Het is niet de bedoeling dat de overheid gaat toetsen of iemand voldoende verantwoordelijkheidsbesef heeft. Maar waar het volgens de regering om gaat is dat er bepaalde naar objectieve maatstaven aan te duiden categorie??n van personen zijn bij wie de afwezigheid van enig verantwoordelijkheidsgevoel heel duidelijk kenbaar is. Voor die gevallen moet het mogelijk zijn om hen uit te sluiten van het kiesrecht. De regering haalde daarbij het voorbeeld aan dat behoorlijk wat Nederlanders na de Tweede Wereldoorlog op grond van bijzondere rechtspraak het kiesrecht is ontnomen. Dat was destijds in overeenstemming met het rechtsgevoel.
Ten tweede zou volgens de CDA-fractie het voorgestelde uitsluitingsregime van de regering in strijd komen met het gelijkheidsbeginsel nu een Nederlander die in het buitenland veroordeeld is voor eenzelfde delict geen bijkomende straf van ontzetting van het kiesrecht kan worden opgelegd. De regering bracht daar tegen in dat dit een onvermijdelijk gevolg is van het feit dat elk land zijn eigen strafstelsel heeft. Het kan ook gebeuren dat Nederlanders worden gestraft voor daden die hier geen sanctie kennen, en in het land waar hij terecht staat wel. Ook zal niet per definitie elke veroordeelde van een bepaald delict ontzet worden uit zijn kiesrecht. Ook bij veroordeling in Nederland kan het zijn dat bij twee veroordeelden voor eenzelfde delict de ‘?n wel en de ander niet uit het kiesrecht wordt ontzet.
Ten derde gaf de Kwaadsteniet als tegenargument aan dat een ontzetting uit het kiesrecht toch niet snel zal voorkomen waardoor zo’n grondwettelijke uitsluiting geen belang dient. Ten vierde vond men het karakter van een bijkomende straf niet gepast. Het had geen dwingende noodzaak en bovendien werd de veiligheid van de staat al genoeg gewaarborgd doordat er al een hoofdstraf werd opgelegd.

Nadat de regering had bepaald dat een uitsluitingsregime moest blijven bestaan moest ook worden bepaald hoe het uitsluitingsregime precies moest worden vorm gegeven.
De regering was van mening dat de gewone wetgever moest bepalen bij welke delicten de rechter de mogelijkheid kreeg om ontzetting uit het kiesrecht op te leggen. Deze bijkomende straf moest dan wel samenhangen met de aard en zwaarte van het delict. Het was volgens de regering niet mogelijk om in de Grondwet de aard van de delicten die tot uitsluiting zouden kunnen leiden op te nemen. Wel kon de zwaarte enigszins worden bepaald door te bepalen dat de wetgever slechts die delicten in aanmerking kon nemen waar een gevangenisstraf van minstens ‘?n jaar kon worden opgelegd.
Daarbij kan de kanttekening worden geplaatst dat het op zichzelf zou kunnen dat er delicten bestaan die naar hun aard de mogelijkheid tot kiesrechtuitsluiting rechtvaardigen, maar die op zichzelf niet dermate ernstig zijn dat daarbij een vrijheidsstraf van minstens een jaar kan worden opgelegd. De Raad van State en de Kiesraad zouden deze vraag bevestigend beantwoorden. Zij waren er namelijk voorstander van om het formele criterium in de Grondwet te laten vervallen. Als reden daartoe werd aangevoerd dat inderdaad de aard van een delict meer met de eventuele kiesrechtuitsluiting zou samenhangen dan de zwaarte.
De staatscommissie Cats-Donner en de regering zijn echter van mening dat alhoewel de ondergrens van ‘?n jaar een willekeurige is, toch moet worden voorkomen dat bij het begaan van lichte delicten het kiesrecht kan worden ontnomen. Sommige kamerleden waren zelfs van mening dat het ook drie jaar had kunnen zijn, maar de regering vond dat de wetgever dan wel erg beperkt werd in de mogelijkheid om delicten aan te wijzen die in aanmerking zouden kunnen komen tot kiesrechtuitsluiting. Het werd dus ‘?n jaar onder de erkenning dat een onomstotelijke bewijsvoering omtrent deze keuze niet mogelijk is. (p. 6 Charlie)
Er waren ook kamerleden die het debat vonden getuigen van een bewijs dat wellicht beter de gehele uitsluitingsgrond uit de Grondwet zou moeten worden verwijderd. De uitsluitingsgrond zou te vaag en arbitrair zijn.

Zoals ook al kort in de inleiding vermeldt, zou de Kiesraad 25 jaar later opnieuw een advies uitbrengen waarbij de formele eis in de Grondwet wordt betwist. Hij is van mening dat het zo’n willekeurige grens is dat art 54 van de Grondwet moet worden aangepast te meer daar er strafbare feiten bestaan die in zijn algemeenheid niet als zwaar delict worden beschouwd maar die wel in aanmerking zouden moeten kunnen komen voor kiesrechtuitsluiting. De kiesraad haalt daarbij het omkopen of zich laten omkopen tot volmachtgeving aan, strafbaar gesteld met een maximum straf van zes maanden, art. Z4 Kw. In het wetsvoorstel inrichting verkiezingsproces van 2010 bleef de regering echter bij hetzelfde standpunt als de regering in 1983. Zij zag geen reden om tot wijziging van art. 54 voor wat betreft de eis van ‘?n jaar gevangenisstraf over te gaan.
Dat het debat rondom het formele criterium niet slechts een theoretische kwestie is bewijst een uitspraak van het Gerechtshof te ‘s Hertogenbosch in 2008. In deze uitspraak speelde art. 127 Wetboek van Strafrecht een rol. Dit delict stelt op het plegen van bedrog bij verkiezingen een gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden, volgens het standpunt van de regering dus niet ‘zwaar’ genoeg. De verdachte had bij de gemeenteraadsverkiezingen de stemmachine gemanipuleerd waardoor hij een stem op zichzelf kon uitbrengen terwijl de kiezer niet had bedoeld op hem te stemmen. Het hof noemde dit een ernstig feit, en merkte op dat de democratie ‘?n van de pijlers is waarop onze huidige samenleving rust. Binnen die democratie moet iedereen op eerlijke wijze zijn kiesrecht kunnen uitoefenen. Dit heeft de verdachte in gevaar gebracht. Het Hof vond dat het ‘in de rede had gelegen’ om ontzetting uit het kiesrecht op te leggen maar dat was niet mogelijk nu bij overtreding van art. 127 Sr geen gevangenisstraf van minstens een jaar kan worden opgelegd.

3.2 Kiesrechtuitsluiting in de Kieswet en het Wetboek van strafrecht

In het huidige art B5 lid 1 van de Kieswet is een herhaling opgenomen van hetgeen de Grondwet bepaalt: van het kiesrecht zijn uitgesloten zij die bij onherroepelijke rechterlijke uitspraak van het kiesrecht zijn ontzet. Ook in het wetboek van Strafrecht, en wel in art. 28 lid 1 sub 3 Sr, vindt men de bepaling dat bij rechterlijke uitspraak de schuldige kan worden ontzet uit het kiesrecht. In lid 3 van dit artikel is de inmiddels bekende eis van ten minste ‘?n jaar gevangenisstraf opgenomen. Overigens gaat het hierbij dus daadwerkelijk om de straf die is opgelegd, niet de straf die had kunnen worden opgelegd volgens de geschonden strafbepaling. Indien een kiesrechtuitsluiting is opgelegd als bijkomende straf dan duurt deze voor het leven in geval van een levenslange gevangenisstraf en in geval van een tijdelijke gevangenisstraf, minstens 2 jaar en hoogstens 5 jaar langer dan de duur van de opgelegde vrijheidsstraf.

In de memorie van toelichting bij wijziging van de bepalingen in de Kieswet herhaalde de regering dat het kiesrecht als bijkomende straf gerechtvaardigd moet worden door de zwaarte en de aard van het delict. Zoals bekend heeft de Grondwetgever de zwaarte al voor zijn rekening genomen door de mogelijkheid tot kiesrechtuitsluiting te verbinden aan ten minste ‘?n jaar gevangenisstraf. De regering was van mening dat voor wat betreft de aard van het delict een algemeen criterium kon gelden: de strafbare gedraging moest een ernstige aantasting van de grondslagen van het staatsbestel inhouden. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel vroegen een aantal fractieleden van de P.v.d.A. of aan dit criterium niet nog meer grenzen moesten worden gesteld. Dat vond de regering echter niet nuttig. De toekomstige wetgever is immers sowieso niet verplicht om zich te houden aan het criterium dat de regering in een memorie van toelichting opneemt en dus ook niet aan nog meer grenzen en randvoorwaarden. Wil hij zich echter in de toekomst opnieuw laten leiden door het algemene criterium (‘ernstige aantasting van de grondslagen van het staatsbestel’) dan kan hij inzicht verkrijgen in de betekenis van dit criterium door de delicten die zijn aangewezen. Met andere woorden, de verduidelijking van het criterium is gelegen in de keuze die de wetgever maakt omtrent de aanwijzing van bepaalde delicten.
Bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Kieswet werd ook gelijk een wijziging tot wijziging van het Wetboek van strafrecht en enkele andere wetten bijgevoegd. In deze memorie van toelichting benadrukt de regering opnieuw dat het kiesrecht het belangrijkste middel van de burgers is om invloed uit te oefenen op de samenstelling van de vertegenwoordigde organen die op hun beurt weer gestalte geven aan de organisatie van de samenleving en de ontwikkeling daarvan. Het is een onlosmakelijk onderdeel van een goed functionerende democratie. Waar vroeger het idee heerste dat slechts bij een bepaald select gezelschap een betrokkenheid en verantwoordelijkheid voor deze democratie kon worden verwacht, wordt nu verondersteld dat elke burger die betrokkenheid en verantwoordelijkheid in zich heeft. Bovendien kan een democratie slechts functioneren als een ieder op gelijke wijze aan die betrokkenheid uiting kan geven. De ruime mate waarmee de wetgever gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om de rechter de mogelijkheid te geven de veroordeelde te ontzetten uit het kiesrecht past niet bij deze nieuwe inzichten.
Toch vindt de regering dat er strafbare gedragingen kunnen zijn die impliceren dat een kiesgerechtigde een zodanig aan de Nederlandse staat en samenleving vijandige houding ten toon stellen dat niet langer kan worden verondersteld dat wordt voldaan aan die betrokkenheid en verantwoordelijkheid voor de democratie. Om die reden, de bescherming van de democratie, zou de mogelijkheid tot kiesrechtuitsluiting moeten blijven bestaan. Daarnaast noemt de regering nog een andere reden, namelijk het respect voor andere kiesgerechtigden. Als bewijs voor de behoefte aan een mogelijkheid tot kiesrechtuitsluiting haalt de wetgever net als de regering bij de behandeling van de Grondwetsherziening de ruime toepassing van de kiesrechtuitsluiting na de Tweede Wereldoorlog aan. De vraag is echter of zulk ernstig landverraad vergeleken kan worden met welk delict dan ook. Is het bestaan mogelijk van, ten eerste, delicten die zo’n ernstige aantasting van de grondslagen van het staatsbestel inhouden en ,ten tweede, veroordeelden die z??veel blijk geven van disrespect voor de kiesgerechtigden dat wederom het rechtsgevoel net als na de Tweede Wereldoorlog noopt tot het opleggen van de bijkomende straf van ontzetting uit het kiesrecht? Het is wellicht nogal hachelijk om zo’n vergelijking te trekken. De Tweede Wereldoorlog en de situatie daarna was toch behoorlijk uitzonderlijk. Bovendien zijn de delicten voortvloeiende uit het besluit buitengewoon strafrecht en het tribunaalbesluit onlosmakelijk verbonden met een politiek motief waardoor makkelijk een ernstige aantasting van de grondslag van het staatsbestel te concluderen is. Dit brengt een volgende vraag op: is de vraag of voldaan is aan het criterium ‘ernstige aantasting van de grondslag van het staatsbestel’ niet sterk afhankelijk van de vraag naar het motief van de dader, dus wat hij wou bereiken met het plegen van een delict? Indien dat het geval is dan zouden behoorlijk wat delicten in aanmerking moeten komen tot mogelijkheid van kiesrechtuitsluiting. Leden van de S.G.P.- fractie vroegen dan ook tijdens de behandeling van het wetsvoorstel of het niet beter zou zijn om de kiesrechtuitsluiting door de rechter steeds mogelijk te maken wanneer zou blijken dat een strafbare gedraging begaan wordt met politieke motieven. De regering erkende, al in zijn memorie van toelichting, dat in principe bij veel strafbare feiten het willen aantasten van de grondslag van het staatsbestel een rol kan spelen. De regering wilde echter niet bij al die strafbare feiten de mogelijkheid aan de rechter geven om een overtreder van zo’n strafbaar feit uit te sluiten uit het kiesrecht. Ten eerste omdat daarmee niet wordt voldaan aan de wens van de regering om de grootst mogelijke terughoudendheid te betrachten bij de aanwijzing van delicten. Ten tweede omdat dan de eis die de Grondwetgever in zijn memorie van toelichting formuleerde, die van de aard van het delict, volkomen overboord wordt gegooid. Ten derde haalt de regering het probleem aan dat dan de persoonlijke waardering van motieven door de rechter een te grote rol zou gaan spelen en dat het dan de rechter zal zijn die het beleid bepaalt in plaats van de wetgever, zoals de bedoeling was van art. 54 lid 2 sub a GW. De regering bevestigd nog wel dat het theoretisch gezien denkbaar is dat een groot aantal delicten worden aangewezen en dat daarbij dan wordt bepaald dat de bijkomende straf van kiesrechtuitsluiting slechts kan worden opgelegd in die gevallen waarin het plegen van de strafbare gedragen een politiek motief heeft. Zo’n constructie past echter niet in het Nederlandse rechtsstelsel waarin motieven niet extra zwaar worden bestraft.
Maar hoe bepaalt men dan dat een kiesgerechtigde door zijn delict een vijandige houding heeft tegenover de Nederlandse staat en samenleving en geen respect heeft voor de kiezer? De regering is van mening naar de wettelijke delictsomschrijving moet worden gekeken, en dat er delicten bestaan die ‘naar hun aard een aantasting van het staatsbestel impliceren en noodzakelijkerwijs een aan de democratie en de nationale samenleving vijandige houding veronderstellen.’ De strafbare feiten waarbij onder het oude uitsluitingsregime een veroordeling tot ontzetting van kiesrecht mogelijk was moesten aan dit criterium worden getoetst. Daarnaast moest natuurlijk rekening worden gehouden met het formele criterium uit de Grondwet. De delicten in de Wet op de economische delicten doorstonden die toets in ieder geval niet. De mogelijkheden om op grond van deze wet over te gaan tot kiesrechtuitsluiting dient daarom te vervallen. Ook voor de meerderheid van de circa 300 delicten in het wetboek van strafrecht werd de mogelijkheid tot kiesrechtuitsluiting geschrapt, hieronder vielen bijvoorbeeld bigamie, meineed, en doodslag. In de Kieswet werd de mogelijkheid tot kiesrechtuitsluiting voor ‘?n delict geschrapt omdat niet werd voldaan aan het formele criterium. Het ging om het huidige art. Z 4 Kw, wat omkoping tot volmachtgeving strafbaar stelt. De delicten die w??l de mogelijkheid tot ontzetting uit het kiesrecht door de rechter behouden, kunnen worden ingedeeld in een aantal groepen met een overeenkomstig kenmerk.
– artikelen Z 1 ‘ Z 3 Kw. Het gaat hierbij om het maken en gebruiken van vervalste stembiljetten en volmachtbewijzen en het voorhanden hebben van stembiljetten en volmachtbewijzen met het oogmerk deze wederrechtelijk te gebruiken. De regering vond dat deze delicten een ernstige aantasting van de grondslagen van ons staatsbestel impliceren, en daarbij in het bijzonder het functioneren van onze democratie.
– artikelen 92-103 en 105 Sr. In deze artikelen wordt strafbaar gesteld een aanslag tegen de Koning, het Rijk of de regeringvorm, geweld tegen de ministerraad, schending van staatsgeheimen, steun aan een potenti??le of daadwerkelijke vijand van Nederland en oplichting van de krijgsmacht in tijd van oorlog. Ook hierbij vond de regering dus dat er sprake was van een ernstige aantasting van fundamenten van het Nederlands staatsbestel en dan met name voor de veiligheid van de Nederlandse staat.
– artikelen 108, 109 en 110. Hierin wordt strafbaar gesteld de aanslag op de echtgenoot van de Koning en de vermoedelijke troonopvolger en op diens echtgenoot, en ook de feitelijke aanranding van de persoon van de Koning. De regering vond dat deze leden van de Koninklijke familie dusdanig met het Nederlandse staatsbestel als constitutionele monarchie zijn verweven dat voldaan is aan het criterium.
– artikelen 115 en 116 Sr waarin de aanslag op een bevriend staatshoofd en de feitelijke aanranding van de persoon van een bevriend staatshoofd strafbaar wordt gesteld. Zulke daden kunnen namelijk ernstige gevolgen hebben voor de internationale betrekkingen. De regering erkent hierbij echter wel dat het hierbij niet gaat om een aantasting van de fundamenten van het Nederlands staatsbestel. Het criterium lijkt dus toch een beetje te worden opgerekt. Dit is op zichzelf geen probleem nu de Grondwetgever in de Grondwet geen eisen heeft gesteld aan de aard van de delicten die moesten worden aangewezen.
– artikelen 121-124 Sr. Hierin wordt strafbaar gesteld geweld tegen de vertegenwoordigende organen. Het juist functioneren van deze organen behoort tot de fundamenten van ons staatsbestel.
– art. 129 Sr. Hierbij werd ook besproken de artikelen 125-128 Sr. In de artikelen 125 – 127 wordt respectievelijk strafbaar gesteld geweld, omkoping en bedrog bij verkiezingen. Hierop staat een maximum gevangenisstraf van zes maanden en kon door de grondwettelijke eis niet in aanmerking komen. Los daarvan vond de regering dat deze delicten ook in hun aard niet geschikt waren voor kiesrechtuitsluiting. Het ongestoord verloop van verkiezingen behoort namelijk wel tot de basis van de democratie, maar niet kan worden gezegd dat door een individueel geval van fraude die basis ernstig wordt aangetast. De regering onderstreepte deze mening door ook art. 128 Sr niet aan te wijzen terwijl dit delict wel voldeed aan het formele criterium. Dit artikel stelt strafbaar hij die opzettelijk zich voor een ander uitgevende aan een verkiezing deelneemt. Ook dit artikel gaat inderdaad om een individueel geval van verkiezingsfraude en tast daarom niet de grondslagen van ons staatsbestel aan. Dit in tegenstelling tot art. 129 Sr waarbij dan ook w??l de mogelijkheid aan de rechter werd gegeven om ontzetting uit het kiesrecht op te leggen. Dit artikel stelt namelijk strafbaar diegene die een plaats gehad hebbende steming verijdelt of een andere bedrieglijke handeling pleegt waardoor aan de stemming een andere uitslag wordt gegeven dan het geval zou zijn zonder die handeling.
– De amtsmisdrijven. In het oude uitsluitingsregime waren bij meer ambtsmisdrijven de kiesrechtuitsluiting mogelijk gemaakt, maar de regering vond niet dat elk van die ambtsmisdrijven een aantasting van de grondslagen van ons staatsbestel inhielden. Echter bij artikel 355, 357 en 358 Sr wel. Art. 357 Sr stelt de bevelhebber die weigert op wettelijke vordering van het bestuurlijk gezag zijn gewapende macht aan te wenden. Art. 358 stelt de ambtenaar strafbaar die ten onrechte de bijstand van de gewapende macht inroept. In deze gevallen vond de regering dat de norm die ten grondslag ligt aan deze strafbepalingen zo wezenlijk is voor het functioneren van het staatsbestel dat de rechter de mogelijkheid moet hebben om overtreders van deze bepalingen uit het kiesrecht te ontzetten.
– Tot slot alle misdrijven in de Wet Internationale Misdrijven waarbij ‘?n jaar gevangenisstraf wordt opgelegd, art. 14 Wet Internationale Misdrijven. Het gaat hier om ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht. Te denken valt aan genocide of foltering.

4. KIESRECHTUITSLUITING IN INTERNATIONAAL PERSPECTIEF

Om de hoofdvraag van de scriptie te kunnen beantwoorden is het noodzakelijk om te bekijken of en hoe de Nederlandse grondwetgever ook door internationale bepalingen omtrent het kiesrecht wordt begrensd in de mogelijkheid om veroordeelden te beperken in het kiesrecht. Daarom zal in paragraaf ‘?n een aantal internationale waarborgen die handelen over het kiesrecht besproken worden. In paragraaf twee volgt dan een beknopte rechtsvergelijking binnen Europa om duidelijker te kunnen bepalen hoe de Nederlandse keuze tot een kiesrechtuitsluiting voor veroordeelden met beperkte mogelijkheden nu precies moet worden geduid. Tot slot zal in paragraaf drie worden terug gegrepen op ‘?n van de bepalingen uit paragraaf ‘?n. Het afgelopen decennium heeft deze bepaling namelijk nader vorm gekregen door jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en omdat krachtens art. 46 Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens verdragsstaten verplicht zijn arresten van het EHRM uit te voeren kan het geen kwaad om alvast te bekijken of het Nederlandse uitsluitingsregime een Staatsburgse test zou doorstaan.

4.1 Internationale regelgeving

Binnen de internationale gemeenschap werd na de tweede wereldoorlog meer aandacht besteed aan het ontwikkelen van juridische instrumenten als verdragen en verklaringen ten einde nieuwe wereldwijde conflicten te voorkomen. Het kiesrecht kreeg daarin ook een plaats.

Mondiaal niveau

Nadat in het VN handvest de lidstaten zich verbonden tot het nastreven van de doeleinden van de VN, waaronder het universeel respect voor de mensenrechten, kwam in 1948 de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens tot stand. Deze verklaring was een resolutie van de Algemene Vergadering van de VN en dus niet juridisch bindend. Inmiddels is het gewoonterecht geworden en is het in feite een geautoriseerde interpretatie van de eerder genoemde verplichting in het handvest (?? pagina nog opzoeken, zie samenvatting vak grondrechten). Artikel 21 lid 1 bepaalt dat een ieder recht heeft om deel te nemen aan het bestuur van zijn land, rechtstreeks of door middel van vrij gekozen vertegenwoordigers. In lid 3 is te lezen dat de wil van het volk de grondslag zal zijn voor het gezag van de Regering en dat deze wil tot uiting zal komen in periodieke en eerlijke verkiezingen, die gehouden zullen worden krachtens algemeen en gelijkwaardig kiesrecht en bij geheime stemmingen of volgens een procedure, die evenzeer de vrijheid van de stemmen verzekert.
Het internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke rechten uit 1966 bevat wel per definitie juridisch bindende bepalingen. Art. 25 bepaalt ondermeer dat elke burger het recht heeft en in de gelegenheid dient te worden gesteld om deel te nemen aan de behandeling van openbare aangelegenheden, hetzij rechtstreeks of door middel van vrijelijk gekozen vertegenwoordigers. Verkiezingen hiertoe moeten worden gehouden krachtens algemeen en gelijkwaardig kiesrecht en bij geheime stemming waardoor het vrijelijk tot uitdrukking brengen van de wil van de kiezers wordt verzekerd. Dit alles zonder onderscheid en zonder onredelijke beperkingen. In een general comment door het Comit?? voor de Rechten van de Mens van de VN werd het artikel nader uitgelegd. Het Comit?? bepaalde dat elke beperking bij wet moet worden vastgelegd, en objective en reasonable moet zijn. Het Comit?? sluit niet per definitie uit dat het uitsluiten van bepaalde veroordeelden onredelijk is. Wel moet de periode van deze uitsluiting proportioneel zijn in verhouding met het gepleegde misdrijf, en de opgelegde vrijheidsstraf.

Europees niveau

In het eerste aanvullende protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens verbinden in artikel 3 de verdragspartijen zich om met redelijke tussenpozen vrije en geheime verkiezingen te houden, onder voorwaarden die de vrije meningsuiting van het volk bij het kiezen van de wetgevende macht waarborgen. Het kiesrecht is een kenmerkend beginsel voor een effectief werkende democratie, en zo’n democratie is op zijn beurt weer de beste bescherming voor de rechten en vrijheden omschreven in het EVRM, zo bepaalde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Daarom is artikel 3 van grote betekenis voor het verdrag. In het arrest Mathieu-Mohin en Clerfayt t. Belgi?? heeft het Hof de betekenis van het artikel nader uitgelegd. Het Hof komt hierin tot de conclusie dat art. 3 subjectieve rechten aan particulieren verleent, namelijk het recht om te stemmen en het recht om zich verkiesbaar te stellen, met de kanttekening dat deze subjectieve rechten niet absoluut zijn. Elk land regelt zijn eigen kiesrecht, en mag daarbij beperkingen stellen. Hierbij beschikken de staten over een ruime margin of appreciation. In Podkolzina t. Letland stelde het Hof zelfs dat elke kieswet benaderd moest worden in het licht van de politieke evolutie in dat land. Het Hof weerhoudt zich dus van het stellen van een exacte definitie. Echter het Hof zelf is de laatste instantie in een geschil over de naleving van de voorschriften in art. 3. Daarbij zal het Hof, zo blijkt uit Mathieu-Mohin en Clefayt t. Belgi?? er op letten dat de door de staat geformuleerde beperkingen aan het kiesrecht niet dusdanig ver gaan dat de doeltreffendheid of de essentie van art. 3 teniet wordt gedaan. Bovendien moeten de beperkingen een legitiem doel hebben en moeten zij proportioneel zijn.

4.2 Rechtsvergelijking

Grofweg kunnen er in Europa drie keuzes voor kiesrechtuitsluitingen voor gedetineerden worden onderscheiden. Ten eerste kan er sprake zijn van geen enkele kiesrechtuitsluiting in welke vorm dan ook, een keuze die in het debat tijdens de grondwetsherziening in 1983 voor sommige kamerleden ook een optie voor Nederland was. Minstens 18 landen hebben hier inmiddels voor gekozen, waaronder Zweden, Denemarken, Zwitserland en Spanje.
Ten tweede zijn er landen die een algehele kiesrechtuitsluiting voor gedetineerden hanteren, met vaak wat kleine kanttekeningen zoals bijvoorbeeld dat er wel sprake moet zijn van een misdrijf waarbij voorlopige hechtenis mogelijk moet zijn. Een voorbeeld van zo’n vergaande uitsluiting is het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittanni??. Van kiesrecht zijn uitgesloten alle gedetineerden ten tijde van hun detentie met uitzondering van de diegenen die op grond van minachting voor de rechtbank (contempt of court) of ter verzuiming van het betalen van schulden zijn gedetineerd Afgezien van wat kleine uitzonderingen wordt in het Verenigd Koninkrijk dus elke gedetineerde ongeacht zijn persoonlijke omstandigheden of de aard van het misdrijf of de overtreding, uitgesloten van het kiesrecht. Zoals in paragraaf 3 uitgebreid aan de orde zal komen heeft het EHRM deze onvoorwaardelijke uitsluiting niet geaccepteerd. Het Verenigd Koninkrijk werd opgedragen haar wetgeving aan te passen. Deze opdracht werd niet voortvarend opgepakt. Een uitgebreide analyse van de pogingen tot wetswijzigingen is echter niet op zijn plaats in deze scriptie.
Tot slot bevinden tussen deze twee uitersten zich nog die landen die de middenweg bewandelen en ontzetting uit het kiesrecht verbinden aan bepaalde delicten, en daarbij eventueel de voorwaarde aan verbinden dat het de rechter is die in individuele gevallen de belangenafweging maakt en zo eventueel kan komen tot een kiesrechtuitsluiting. Die bepaalde delicten bestaan meestal uit specifiek aangewezen delicten waarbij het vooral gaat om delicten die een relatie hebben tot de democratie, zoals Nederland dit heeft geregeld. Ook Duitsland is hiermee te vergelijken. De rechter kan veroordeelden aan bij de wet bepaalde delicten van het kiesrecht uitsluiten voor een periode van twee tot vijf jaar. Die periode begint te lopen nadat hun straf is volbracht. Het gaat hierbij om delicten als landsverraad, het openbaar maken van staatsgeheimen, verkiezingsfraude, het omkopen van kiezers of het saboteren van defensiemiddelen. Afhankelijk van het delict is de kiesrechtuitsluiting alleen mogelijk indien een vrijheidsstraf van ten minste zes maanden of ‘?n jaar is opgelegd. Deze regeling vertoont dus zeer veel overeenkomsten met de Nederlandse regeling.

4.3 Straatburgse jurisprudentie

Het Europees Hof (en in het verleden de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens) hebben gedurende lange tijd beperkingen van het kiesrecht voor veroordeelden aan bepaalde delicten acceptabel geacht, vooral vanwege de ruime margin of appreciation van de verdragsstaten. In de zaak M.D.U t. Itali?? accepteerde het Hof nog een bijkomende straf van kiesrechtontzetting van twee jaar na een veroordeling tot een vrijheidsstraf van drie jaar voor belastingfraude. Deze straf had namelijk een legitiem doel, de goede werking van een democratie, en was door de beperkte duur niet buiten proportioneel. Zelfs een automatische en levenslange uitsluiting van het kiesrecht werd door, destijds, de Commissie aanvaard. Met het arrest Hirst t. Verenigd Koninkrijk in 2004 gaf het Hof echter het startsein voor een discussie over een vraag die vandaag de dag hoog oploopt. Een discussie die dieper lijkt te gaan dan slechts het kiesrecht voor (ex)gedetineerden. De vergaande bemoeienis van het Straatsburgse Hof tegenover de mate van margin of appreciation van de verdragsstaten leidt tot een zekere machtsstrijd tussen het Hof en, met name, Groot-Brittani??. In deze scriptie is echter geen plaats voor het uitvechten van deze strijd. Deze paragraaf concentreert zich daarom slechts op de discussie omtrent de rechtmatigheid van kiesrechtuitsluitingen voor (ex)gedetineerden in het licht van art. 3 eerste protocol bij het EVRM.
John Hirst werd in 1980 schuldig bevonden aan doodslag en veroordeeld tot een gevangenisstraf van 15 jaar. Na afloop van deze 15 jaar werd hij veroordeeld tot een levenslange gevangenisstraf omdat hij nog steeds een gevaar zou zijn voor de samenleving. Door de regelgeving in Groot-Brittanni??, zie hiervoor paragraaf twee, leidde deze veroordeling tevens tot een automatische ontzetting uit het kiesrecht gedurende zijn detentie. Hirst klaagde in 2001 bij het High Court, de bevoegde instantie om krachtens de Human Rights act 1998, schending van de mensenrechten in het EVRM vast te stellen, over deze kiesrechtuitsluiting.De rechter besliste echter dat er geen sprake was van schending van art. 3 Eerste Protocol. Alhoewel voor een gedetineerde de essentie van zijn kiesrecht inderdaad teniet wordt gedaan zou het te simplistisch zijn om daardoor onmiddellijk te komen tot een schending van art. 3. Volgens de Engelse rechter gaat dit artikel namelijk vooral om het kiesrecht in zijn algemeenheid. Het beoogt de vrije keuze van de maatschappij om haar wetgevende organen te kiezen te waarborgen. Op een individueel niveau beperkingen stellen is hiermee niet tegenstrijdig, zolang dat maar een legitiem doel dient. Ook was volgens hem de beperkingen niet disproportioneel. Hij viel hierbij dus duidelijk terug op wat het Hof in Mathieu-Mohin bepaalde.
Hirst klaagde vervolgens bij het EHRM. De Kamer erkent dat, zoals ook de Britse regering aanvoerde, onder de verdragsstaten geen eenvormigheid bestaat wat betreft kiesrechtuitsluitingen. Deze verscheidenheid ziet de Kamer als bewijs dat een grote margin of appreciation belangrijk is. Toch mag een verdragsstaat niet zondermeer met een beroep op de margin of appreciation allerlei beperkingen verbinden aan het kiesrecht, zeker indien voorafgaand aan deze beperkingen geen uitgebreide discussie in het parlement heeft plaatsgevonden en in plaats daarvan die beperkingen voornamelijk zijn gebaseerd op een traditie. Het kiesrecht is immers belangrijk voor een goed functionerende democratie. Daarom mag hierover niet licht worden gedacht en is een toetsing door het Hof noodzakelijk. Het Hof focust zich hierbij op het vereiste van proportionaliteit. De Kamer erkent dat dit een filosofische en politieke discussie is en dat het daarom beter is de vraag naar het legitiem doel open te laten. Toch zijn de standpunten van de Britse regering en de overwegingen van de Kamer interessant voor de beantwoording van de vraag in deze scriptie. Tevens fungeert het als een voorproefje voor hoofdstuk vijf. De Britse overheid voert twee argumenten aan. De eerste is het voorkomen en straffen van misdrijven, de tweede is de instandhouding van de burgerlijke verantwoordelijkheid en respect voor de rechtsstaat door diegenen die de fundamentele regels in de maatschappij hebben overtreden uit te sluiten van het recht om een stem te hebben in de totstandkoming van dat rechtssysteem. Een redenering die overeenkomsten vertoont met de discussie in de tweede kamer tijdens de grondwetsherziening van 1983 (zie hoofdstuk 3). De Kamer brengt hiertegen een aantal argumenten in, hij kan geen bewijzen vinden voor de claim dat kiesrechtuitsluiting voor gedetineerden een afschrikwekkende werking heeft. Hij is ook van mening dat er geen logische connectie bestaat tussen de kiesrechtuitsluiting en een gevangenisstraf. Iemand die geen gevangenisstraf uitzit kan immers ook getuigen van anti-sociaal en respectloos gedrag. Bovendien zou het zelfs contraproductief kunnen werken als het gaat om rehabilitatie, en doet het af aan de gedachte dat de wet haar legitimiteit ontleent aan het feit dat de maatschappij als geheel haar keuze heeft uitgebracht voor bepaalde wetgevende organen.
De Kamer stelt dat een groot aantal personen is uitgesloten van het kiesrecht doordat de Britse wetgeving elke veroordeelde automatisch uitsluit van het kiesrecht. Daarbij wordt geen rekening gehouden met de duur van de straf, of de aard en ernst van het delict. De Kamer herhaalt dat er een grote margin of appreciation bestaat voor de verdragsstaten en dat het daarom niet per definitie niet toegestaan is om bepaalde wettelijke beperkingen op te leggen aan het kiesrecht voor gedetineerden. Echter moet voorafgaand aan zo’n beperking de regering een belangenafweging en een proportionaliteitstoets uitvoeren. Een verplichting waar de Britse regering, in tegenstelling tot Nederland, niet aan heeft voldaan. Tijdens de behandeling van de zaak in de Grote Kamer oordeelde het Hof nog duidelijker dat elke van rechtswege en onvoorwaardelijke ontzetting uit het kiesrecht, zonder rekening te houden met de aard en ernst van het delict, en de individuele omstandigheden van de delinquent strijdig is met art. 3 Eerste Protocol.
De criteria van Hirst zijn vervolgens in een aantal zaken opnieuw toegepast. In Frodl t. Oostenrijk kwam daar een extra criterium bij . Frodl is net als Hirst veroordeeld tot een levenslange gevangenisstraf wegens moord. De Oostenrijkse wet bepaalt dat diegene die opzettelijk een delict heeft gepleegd en daarbij is veroordeeld tot een gevangenisstraf van een jaar of langer, uit het kiesrecht wordt ontzet gedurende de tijd van zijn detentie en zes maanden na zijn vrijlating. Oostenrijk houdt dus wel rekening met de ernst van het misdrijf, er moet sprake zijn van opzet. Tevens heeft Oostenrijk, net als in Nederland bepaald dat er sprake moet zijn van een opgelegde vrijheidsstraf van ten minste een jaar. Er wordt echter anders dan in Nederland geen onderscheid gemaakt tussen verschillende delicten, tevens vindt er geen toetsing door de rechter plaats. En dat laatste is nu precies waar het Hof haar vraagtekens bij zet. Het Hof erkent dat de Oostenrijkse wetgeving gedetailleerder is dan de Britse wetgeving en dat er daarom wordt voldaan aan de eis dat er geen sprake mag zijn van een automatische en onvoorwaardelijke ontzetting uit het kiesrecht, maar dat niet blijkt dat er rekening is gehouden met de individuele omstandigheden. Het Hof stelt expliciet in r.o. 34 dat het de rechter is die de beslissing tot kiesrechtuitsluiting moet nemen. Hij kan dan rekening houden met de individuele omstandigheden en bekijken of er een link bestaat tussen het gepleegde delict en het kiesrecht. De uitsluiting van het kiesrecht moet een uitzondering zijn, en geen onachtzame formaliteit voor elke gedetineerde, aldus het Hof. In Scoppola t. Itali?? kwam het Hof echter weer terug op de eis dat het de rechter is die in individuele gevallen uitsluiting van het kiesrecht moet opleggen. In Itali?? zijn er een aantal specifieke delicten aangewezen waarbij de veroordeelde wordt ontzet uit het kiesrecht, ongeacht de duur van zijn opgelegde straf. Het Hof herhaalt dat een algemene en van rechtswege ontzetting uit het kiesrecht waarbij geen onderscheid wordt gemaakt tussen personen en delicten strijdig is met art. 3 Eerste Protocol. Echter noemt het Hof hierbij niet de noodzakelijkheid van een rechter die in individuele gevallen de proportionaliteitstoets uitvoert. Ook de wetgever kan een onderscheid maken tussen de aard en ernst van delicten. De Italiaanse wetgever had dat, althans volgens de Grote Kamer, keurig gedaan en dus is er geen sprake van strijd met art. 3 Eerste Protocol.
In Anchugov and Gladkov v. Russia kwam het Hof toch weer even terug op de rol van de rechter. Expliciet zei hij daarbij dat hij dit alleen deed om een argument van de Russische regering te weerleggen. Wat wil namelijk het geval? In de Russische Grondwet is bepaald dat alle gedetineerden het kiesrecht wordt ontnomen. Zo bezien is er dus niet voldaan aan de criteria ontwikkeld in Hirst. Rusland kwam echter met een creatieve redenering, de rechter weegt altijd bij het opleggen van een straf alle relevante omstandigheden mee, zoals de aard en zwaarte van het delict, en de individuele omstandigheden van de delinquent en dus is voldaan aan de eis dat er onderscheid moet worden gemaakt tussen personen en delicten. Het Hof ging daar niet in mee, uit niets blijkt immers dat de Russische rechter daarbij expliciet stil staat bij het gevolg dat een gevangenisstraf uitsluiting van het kiesrecht met zich mee brengt. Het Hof benadrukt nogmaals dat er een directe link moet zijn tussen de individuele casus en de kiesrechtuitsluiting.

5. KIESRECHTUITSLUITING IN RECHTSFILOSOFISCH PERSPECTIEF

Dit hoofdstuk beoogt de vraag naar de rechtvaardigheid van het uitsluitingsregime te beantwoorden, althans voor zover relevant naar aanleiding van de bespreking van de parlementaire behandeling omtrent kiesrechtuitsluiting in hoofdstuk drie. Hierin werd duidelijk dat de regering zich bewust was van het feit dat zij een belangrijke afweging moest maken, en refereerde aan het feit dat het om een beperking van een grondrecht ging en wel ‘?n met een bijzonder karakter. Om dit bijzondere karakter verder te illustreren zal in paragraaf ‘?n een aantal belangen die mee kunnen spelen bij het kiesrecht uiteen worden gezet.
Ook werd in hoofdstuk drie duidelijk dat de regering toch tot de conclusie kwam dat een zeker uitsluitingsregime moest blijven bestaan omdat zij geloofde dat er overtreders van bepaalde delicten zouden kunnen zijn die ‘blijk geven van een gezindheid die met een richtige uitoefening van het kiesrecht kwalijk verenigbaar is’. Zij zouden niet getuigen van het verantwoordelijkheidsgevoel die normaal gesproken wordt aangenomen bij elke kiesgerechtigde. Dientengevolge zouden zij niet moeten deelnemen aan het proces om de organen die bindende besluiten maken te kiezen en zou een vrijheidsstraf op zichzelf niet voldoende zijn. Aan de hand van deze argumenten zal in paragraaf twee de vraag worden beantwoordt of het redelijk is om veroordeelden uit te sluiten van het kiesrecht op grond van het gebrek aan een zeker verantwoordelijkheidsgevoel, en in paragraaf drie de vraag of een kiesrechtuitsluiting als bijkomende straf gerechtvaardigd is.

4.1 De belangen van het kiesrecht

Welke belangen kunnen een rol spelen bij het behouden van het kiesrecht na veroordeling van een delict waarbij kiesrechtuitsluiting mogelijk is gemaakt? Ten eerste is het recht om deel te nemen aan het politieke proces, zoals ook blijkt uit de plaats van het kiesrecht in onze Grondwet, een uiting van het gelijkheidsprincipe. Elk mens heeft precies hetzelfde aandeel in de keuze tot de volksvertegenwoordiging, in Nederland is dit vormgegeven in het ‘one man, one vote’-systeem. Het kiesrecht als zodanig bevestigt dus aan de veroordeelde zelf, maar ook aan de maatschappij dat elk mens gelijk is in onze maatschappij. Ten tweede heeft elke burger belang bij het kiesrecht omdat hij door het geven van zijn stem tot op zekere hoogte invloed kan uitoefenen op de beslissingen die de Staat maakt. Dientengevolge ook op de wetgeving waar hij zich vervolgens aan bindt. Een gelijktrekking met het contractsdenken kan hierbij gemaakt worden. Het maatschappelijk contract van onder andere filosofen als John Locke en Jean-Jaques Rousseau lagen dan ook vaak ten grondslag in de argumenten voor algemeen kiesrecht. Deze theorie??n gaan uit van volkssoevereiniteit. Ieder mens wordt geboren met een aantal rechten, volgens Locke zijn dat leven, vrijheid en eigendom. Om deze vrijheden zeker te stellen en te garanderen is een maatschappelijk contract nodig. Op deze manier rechtvaardigden Locke en Rousseau de macht van de overheid om wetten te maken. Ten derde een belang dat is gekleurd door het utilitaristische denken van onder andere Mill. Het utilitarisme draait om het maximaliseren van het geluk/nut in de maatschappij. Het kiesrecht kan bijdragen aan het verhogen van het geluk in de maatschappij doordat idealiter gezien door het hebben van kiesrecht men min of meer gedwongen wordt om stil te staan bij de verschillen die bestaan in de maatschappij en dientengevolge daar ook respect voor te hebben. Zij zouden dan zich beter realiseren dat er m’?r is dan slechts eigenbelang, dat de maatschappij bestaat uit meerdere belangen waartussen een compromis moet worden gevonden. Tot slot is het stemmen zelf een ritueel te noemen met een sterke symbolische lading. Gewone burgers kunnen door het stemmen in ieder geval het gevoel hebben dat zij invloed kunnen uitoefenen op het bestuur. Wie beter dan gedetineerden in Engeland kunnen dit belang onderschrijven? Een Britse gedetineerde gaf in een interview in de Britse krant the guardian aan dat het frustrerend is om niet te kunnen stemmen. Hij had het gevoel slechts toeschouwer te zijn in plaats van deelnemer aan de maatschappij.

4.1 De (on)rechtvaardigheid van de kiesrechtuitsluiting als straf

Waarin kan, in het algemeen, de rechtvaardiging worden gevonden om overtreders van de wet te straffen? Twee klassieke theorie??n kunnen hierbij worden onderscheiden: het utilitarisme en het retributivisme. In de praktijk zijn de meeste strafrechtssystemen een compromis tussen beide theorie??n. .

Utilitarisme

Misdadigers worden volgens de utilitaristische straftheorie dan gestraft om de hoeveelheid geluk in de maatschappij te maximaliseren. Of iemand wel schuldig is of niet, of de straf proportioneel is zijn in principe geen vragen waar utilitiristen zich mee bezig houden. Genoegdoening kan wel een rol spelen indien dat leidt tot het maximaliseren van geluk. Ook moet in het oog worden gehouden dat elke individu meetelt in het bepalen van het geluk van de maatschappij, ‘?k degene die gestraft wordt. Het meest richt de utilitaristische straftheorie zich op de generale preventie en de speciale preventie. Met die eerste vorm wordt bedoeld het voorkomen dat andere mensen misdaden te plegen en met de tweede vorm wordt bedoeld het verhinderen van de overtreder zelf om opnieuw een misdaad te plegen, dat kan door afschrikking, resocialisatie of onschadelijkmaking. Het is lastig om het nutsbeginsel te meten. Daarvoor is empirisch onderzoek noodzakelijk, maar een redelijke inschatting kan ook worden gemaakt. Wat volgt is slechts een voorzet van wat overdenkingen die zouden kunnen leiden tot een redelijke inschatting.
Voor landen die alle gedetineerden uitsluiten van het kiesrecht is het de vraag of een beroep op het afschrikwekkende effect stand houdt. Volgens P. Karlan, een professor aan de Stanford Law school, moet deze vraag ontkennend worden beantwoord. Terecht vraagt zij zich af of iemand die zich niet laat afschrikken door een eventuele gevangenisstraf, zich zou laten afschrikken door een eventuele kiesrechtuitsluiting. Men kan zich afvragen of een schuldige aan moord of doodslag daar waarde aan hecht. In Nederland zou het echter mogelijk anders kunnen zijn, zeker als gekeken wordt naar de delicten in de Kieswet. Iemand die interesse heeft in het vervalsen van stembiljetten heeft wellicht ook interesse in het behouden van zijn actieve en passieve kiesrecht. Aan de andere kant zijn er de delicten als de aanslag tegen de Koning of steun aan een vijand die inderdaad een ernstige aantasting van de grondslagen van ons staatsbestel impliceren. Wellicht zo ernstig dat juist die mensen het volledig staatsbestel en onze democratie verwerpen in die mate dat zij niet zozeer behoefte hebben om mee te doen aan het democratisch proces? Mohammed B. bijvoorbeeld, een naam die geen uitleg behoeft. Hij werd onder andere vervolgd op grond van art. 121 Sr en kon dus in principe uit zijn kiesrecht worden ontzegd. De officier van justitie had dat ook in zijn eis vermeld. De rechtbank ging daar niet in mee, juist omdat er zo duidelijk sprake was van een verachting voor de Nederlandse staat en democratie zoals gebleken uit documenten die Mohammed B. schreef. De redenering van de rechtbank was dat een kiesrechtuitsluiting niet nodig was omdat hij waarschijnlijk toch nooit gebruik zou maken van zijn kiesrecht.
Onder speciale preventie valt ook de onschadelijkmaking op zichzelf. Wederom lijkt dit niet van belang voor elk willekeurige delict, maar wel voor die delicten uit de Kieswet. Iemand die stemt met valse papieren wordt nu belemmerd om deze misdrijf opnieuw te plegen, echter hoogstens voor 5 jaar na het einde van zijn detentie.
Onder speciale preventie valt ook nog resocialisatie. Hoe is vanuit dat oogpunt uitsluiting van het kiesrecht te rechtvaardigen? Dat lijkt onmogelijk. Het werkt zelfs eerder averechts. Mohammed B. kan hiervoor wederom als voorbeeld worden gebruikt, zonder daarbij de discussie of resocialisatie een doel of recht is bij een levenslange gevangenisstraf te betrekken. Als Mohammed B. uit zijn kiesrecht was ontzet is het juist een signaal dat hij buiten de maatschappij staat, als ware hij volledig wordt opgegeven. Juist als Mohammed B. wel zou kunnen stemmen zou dat zijn integratie in de samenleving kunnen bevorderen, zeker in combinatie met politieke scholingsprogramma’s. Er is in ieder geval geen enkele grond om de uitsluiting van het kiesrecht te rechtvaardigen met een beroep op het bevorderen van resocialisatie.

Retributivisme

Het retributivisme is de tegenhanger van het utilitarisme. Hierin wordt straf gerechtvaardigd vanuit het oogpunt van vergelding en omdat het ‘juist’ is om te straffen, Waar die ‘juistheid’zich op berust verschilt onder retributivisten. Vroeger werd dat vooral gevonden in de Bijbel; God vergeldt het kwaad en de aardse overheid moet dat kwaad namens Hem vergelden. Kant vindt het in zijn categorische imperatief, ‘handel alleen volgens die maximes waarvan je tegelijk kunt willen dat ze een algemene wet worden’. Daarbij hoort ook dat anderen nooit alleen maar kunnen worden gebruikt als middel voor eigen doeleinden. Elk mens verdient respect als zijnde autonoom wezen en mag niet worden gebruikt als doel. Een afwijzing van de utilitaristische straftheorie dus waarbij het alleen gaat om het bereiken van een resultaat. Kant meent dat de rechtvaardiging van straf is gelegen in het verdienen. Wat verdient de moordenaar? Wel, hetgeen hij ook de ander heeft aangedaan, ius talionis oog om oog, tand om tand. Opnieuw zou een land waar alle gedetineerden worden uitgesloten van het kiesrecht zich niet kunnen beroepen op Kant’s categorisch imperatief. Daarvoor ligt de aard van een delict als doodslag te ver uiteen van de straf, het uitsluiten van het kiesrecht. In Nederland heeft men echter door de kiesrechtuitsluiting onder andere te verbinden aan de aard van het delict, in ieder geval blijk gegeven van een zekere realisatie dat de straf tot kiesrechtuitsluiting zijn rechtvaardiging moet vinden in de strafbare gedraging. Of het uitsluitingsregime wat uiteindelijk tot stand kwam helemaal voldoet aan Kant’s theorie valt echter te betwijfelen. Een aanslag op de Koning of zijn echtgenote en steun aan de vijand bijvoorbeeld. Het is begrijpelijk dat de regering hierin een verband zag met het criterium wat zij ondertussen had geformuleerd, ‘de ernstige aantasting van ons staatsbestel’, maar de strafbare gedraging en de uitsluiting van het kiesrecht ligt uiteindelijk ver van elkaar uiteen. De Duitse filosoof Hegel relativeerde echter Kant’s ius talionis. Alhoewel hij zich vooral bezighield met de noodzaak van straffen op zich en niet met de vraag of de straf past bij de misdrijf, zegt hij wel dat een volledige gelijkheid tussen strafbare gedraging en straf niet nodig is. Het gaat volgens hem om innerlijke gelijkheid. Diefstal en gevangenisstraf hebben die innerlijke gelijkheid, omdat beide een schending opleveren. Volgens Hegel gaat het straffen vooral om het afwijzen van de strafbare gedraging. De pleger van een misdrijf ontkent namelijk niet alleen het recht van de ander, maar ook het recht in het algemeen. En met recht wordt hiermee bedoeld de gehele normatieve structuur in een samenleving. Die ontkenning moet vervolgens worden verworpen als zijnde onjuist. Daarin is de noodzaak en de rechtvaardigheid van straf volgens Hegel gelegen. Straf is in de theorie van Hegel als ware een communicatiemiddel. Duff zag straffen ook als morele communicatie, maar ging daarin ook nog verder. Straf moet de misdadiger duidelijk maken waarom zijn gedrag niet goed is. Die stelling heeft tot gevolg dat de soort straf evenredig moet zijn en ook nuttig. Een levenslange kiesrechtuitsluiting zou onacceptabel zijn in de theorie van Duff. Maar ook een kiesrechtuitsluiting die minstens twee jaar en hoogstens vijf jaar de gevangenisduur te boven gaat is lastig te rechtvaardigen als zijnde een juist communicatiemiddel.

4.2 Moreel (on)geschikt

In hoofdstuk drie, waarin de parlementaire behandeling omtrent kiesrechtuitsluiting werd behandeld, kwam het argument van morele ongeschiktheid naar voren. Kiesrechtuitsluiting moest mogelijk blijven omdat sommige delinquenten getuigen van een zodanig disrespect voor de andere kiezers en van het ontbreken van een verantwoordelijkheidsgevoel dat zij niet mogen meetellen in de keuze van de wetgevende organen. Een argument dat in Groot-Brittanni?? de purity of the ballot box wordt genoemd. Professor H. Lardy van de universiteit Aberdeen schrijft in een paper waarbij zij verschillende argumenten voor kiesrechtuitsluitingen voor gedetineerden bij langs gaat dat de voorstanders van dit ‘purity of the ballot box’-argument met weinig ondersteuning voor hun argument komen. De bewoordingen blijven vaag, zoals dat het kiesrecht slechts moet toebehoren aan goede burgers die een morele kwalificatie bezitten, of fatsoenlijke en verantwoordelijke burgers. Ook het argument dat zij door het plegen van een delict getuigen van een zekere oneerbaarheid waardoor zij geen toegang tot het kiesrecht moeten hebben wordt niet nader gespecificeerd volgens professor Lardy. Een observatie die inderdaad ook geldt voor de argumenten van de regering. Kamerleden vroegen wel om nadere uitleg en voorbeelden, maar de regering bleef bij de vage bewoordingen als verantwoordelijkheidsbesef.
Vooral voor landen waar alle gedetineerden worden uitgesloten van het kiesrecht is het niet te rechtvaardigen dat slechts diegenen die een vrijheidsstraf opgelegd hebben gekregen de stembus zouden besmetten met hun ‘immoraliteit’. Het is immers moeilijk uit te leggen waarom zij die na een klein vergrijp een vrijheidsstraf uitzitten geen voldoende verantwoordelijkheidsbesef zouden hebben. Wat is er zo speciaal aan die groep dat alleen zij getuigen van onvoldoende verantwoordelijkheidsbesef? Wat te denken van diegenen die wanprestatie of op andere wijze civielrechtelijk wordt veroordeeld tot een schadevergoeding? Of zij die meerdere malen door rood rijden? Of, om een moreel ge??nspireerde grond uit het oude Nederlandse uitsluitingsregime aan te halen, die ouders die zijn ontzegt uit de ouderlijke macht? En met dit laatste voorbeeld kan worden een ander argument tegen het purity of the box- standpunt worden aangehaald, namelijk: het idee dat kiezers geschikt moeten zijn alvorens zij mogen stemmen is achterhaald en past niet meer bij een moderne democratie. Tot slot zij vermeld dat het eigenlijk niet zozeer uitmaakt als er een aantal mensen die getuigen van immoraliteit meestemt. Dat zou kunnen worden opgeheven door de andere kiezers die tezamen genoeg verantwoordelijkheidsbesef hebben om tot een juiste beslissing omtrent volksvertegenwoordiging te kunnen komen.

CONCLUSIE

De Grondwet biedt in art. 54 lid 2 de mogelijkheid om een overtreder van een bij de wet te bepalen delict uit te sluiten van het kiesrecht. Deze delicten zijn vervolgens door de wetgever aangewezen door telkens te bekijken of naar de aard van het delict een ernstige aantasting van het staatsbestel kon worden ge??mpliceerd. Daarbij moest hij ook rekening houden bij het formule criterium wat in de Grondwet was bepaald; het moest gaan om die delicten waar de rechter een vrijheidsstraf van ‘?n jaar kan opleggen.
Dit formele criterium leidt er echter wel toe dat een aantal delicten die wel verband houden met ons staatsbestel niet in aanmerking kunnen komen voor kiesrechtuitsluiting. Al tijdens de parlementaire behandeling werd duidelijk dat niet iedereen het daarom eens wat met dit formele criterium. Ook de kiesraad pleitte enkele jaren geleden nog voor het verwijderen van het formele criterium uit de Grondwet zodat bij de aanwijzing van delicten meer kon worden gekeken naar de aard van het delict. Aan de andere kant waren er ook al tijdens de parlementaire behandelingen kamerleden die vonden dat de gehele mogelijkheid tot kiesrechtuitsluiting voor veroordeelden uit de Grondwet moest worden gehaald. In deze scriptie is getracht te bekijken of er aanleiding bestaat om ‘?n van deze voorstellen in te willigen.
Aan de hand van hoofdstuk drie kan worden geconcludeerd dat de huidige regeling in overeenstemming is met internationale regelgeving waar Nederland aan gebonden is. Hier is vooral art. 3 Eerste Protocol bij het EVRM van belang nu er omtrent deze bepaling jurisprudentie is ontwikkeld. Het EHRM heeft bepaald dat een kiesrechtuitsluiting die van rechtswege geldt en die geen rekening houdt met de aard en ernst van het delict of de duur van de gevangenisstraf in strijd is met art. 3 Eerste Protocol. In ‘?n arrest stelt het Hof ook de eis van tussenkomst van de rechter. Hier komt het Hof in een later arrest weer op terug maar voor Nederland maakt dat niet uit want ook hier voldoet de Nederlandse regeling aan. Het EHRM legt ook de nadruk op het feit dat voorafgaand aan de opname van een uitsluitingsregime in de wet een belangenafweging moet worden gedaan. Zo bezien heeft Nederland een prima uitsluitingsregime geformuleerd door rekening te houden met de aard en ernst van het delict, en de duur van de gevangenisstraf, ??n de uitsluiting slechts mogelijk te maken bij onherroepelijke rechterlijke uitspraak. Bovendien getuigt de parlementaire behandeling ervan dat de regering zich bewust was van het belang van het kiesrecht en dat een kiesrechtuitsluiting proportioneel moest zijn. Indien het formele criterium uit de Grondwet zou worden gehaald zou niet meer tegemoet worden gekomen aan de overweging van het Hof dat een regeling omtrent kiesrechtuitsluiting voor gedetineerden rekening moet houden met de ernst van het delict en de duur van de gevangenisstraf. De ernst van het delict had de regering nu juist proberen te vangen in de eis van ‘?n jaar vrijheidsstraf. Het zou echter te ver gaan om te concluderen dat indien de eis van ‘?n jaar vrijheidstraf vervalt het uitsluitingsregime een schending van art. 3 Eerste Protocol zou opleveren. Het Italiaanse uitsluitingsregime, dat geen rekening hield met de duur van de gevangenisstraf, is immers ook door het Hof geaccepteerd. Desondanks is het een punt om rekening mee te houden, want waarom op glad ijs begeven zonder zwaarwegende redenen? De enkele argumenten om te pleiten voor verwijdering van het formele criterium zijn de willekeurigheid van de duur van ‘?n jaar en het bestaan van een zeer beperkt aantal delicten die naar hun aard wel zou passen binnen het uitsluitingsregime. De Kiesraad haalt hiervoor art. Z 4 Kw aan en in een uitspraak van het Gerechtshof ‘s Hertogenbosch speelde art. 127 Sr een rol. Deze delicten gaan respectievelijk om het ronselen van volmachtstemmen, en bedrog bij verkiezingen waardoor een stem van onwaarde wordt. Toen de delicten die voor kiesrechtuitsluiting in aanmerking zouden kunnen komen werden aangewezen kwam art. 127 Sr ook ter sprake, samen met onder andere art. 128 Sr. Dit laatste artikel stelt strafbaar de valse deelneming aan verkiezing. Bij overtreding van dit delict kan een vrijheidsstraf van ‘?n jaar worden opgelegd. Aan het formele criterium is dus voldaan. Toch kwam de regering niet tot de conclusie dat bij overtreding van dit artikel een kiesrechtuitsluiting op zijn plaats was. Als reden hiertoe voerde zij aan dat delicten waarin een individueel geval van verkiezingsfraude strafbaar werd gesteld geen aantasting van ons staatsbestel inhouden en dus naar hun aard ‘?k niet in aanmerking zouden moeten komen tot kiesrechtuitsluiting. Wat betreft de willekeurigheid van de eis van ‘?n jaar; dit is inderdaad zo, maar aan een zekere mate van willekeurigheid is simpelweg niet te ontkomen. Van belang is dat in de Grondwettelijke regeling duidelijk is dat over een kiesrechtuitsluiting niet lichtzinnig moet worden gedacht. Dit heeft de regering goed gedaan met de eis van ‘?n jaar vrijheidsstraf. Er moet immers ook niet worden vergeten dat het gaat om een grondrecht.
Wellicht kan met die gedachte in het achterhoofd nog een stap verder worden gegaan en het gehele uitsluitingsregime te laten vervallen. Daartoe zijn verschillende argumenten denkbaar. Ten eerste blijkt uit hoofdstuk twee dat de geschiedenis dat het kiesrecht zich sterk heeft ontwikkeld en dat het idee dat het kiesrecht slechts kan toebehoren aan diegenen die kentekenen vertonen van geschiktheid achterhaald is. Bij de aanvaarding van het algemeen kiesrecht werd door de regering erkend dat de waarde van het kiesrecht gelegen is in het collectieve oordeel over de beginselen van rechtsvorming. En bij de opname van het kiesrecht als grondrecht bijna 30 jaar geleden werd duidelijk dat het kiesrecht werd gezien als een essenti??le voorwaarde voor het functioneren van de democratische rechtsstaat. Het kiesrecht heeft een bijzonder karakter zo blijkt ook uit hoofdstuk vier. Het draagt uit dat iedereen in de samenleving gelijk is, het heeft een educatief belang en bindt de samenleving. Over het beperken van een grondrecht mag nooit lichtzinnig worden gedacht, en voor het kiesrecht geldt dit des te meer. Ten tweede geeft de regering geen overtuigende argumenten dat ondanks de ontwikkeling die het kiesrecht heeft doorgemaakt nog steeds moet worden vast gehouden een mogelijkheid tot uitsluiting voor veroordeelden. Zij erkent dat niet moet worden getoetst of iemand voldoende verantwoordelijkheidsbesef heeft alvorens men het kiesrecht verkrijgt, maar toch houdt zij vast aan het idee dat er situaties kunnen bestaan of ontstaan die van een zodanige ernst zijn dat toch gesproken kan worden van onvoldoende verantwoordelijkheidsbesef, zonder daarbij duidelijke voorbeelden te noemen. In hoofdstuk vijf kwam naar voren dat de argumenten van de regering geschaard kon worden onder het purity of the ballot box-argument waarbij de voorstanders hiervan ook vaak verzandden in vage bewoordingen. In dit zelfde hoofdstuk kan een derde argument voor het laten vervallen van het uitsluitingsregime worden gevonden. Er zijn namelijk over het geheel genomen geen overtuigende argumenten dat een straf als kiesrechtuitsluiting bijdraagt aan de functies die een straf in het algemeen kan hebben. De functies die in dat hoofdstuk zijn genoemd zijn: afschrikken(zowel voor de maatschappij als de delinquent zelf),resocialiseren, onschadelijk maken, vergelden en communiceren. Wat betreft de eerste functie is de mogelijkheid dat een delinquent zich zou laten afschrikken omdat hij uit zijn kiesrecht wordt ontzet te verwaarlozen. Niet denkbaar is dat voor een groot deel van de delicten die zijn aangewezen dit een rol zou spelen. Een uitzondering zijn wellicht de individuele gevallen van kiesrechtfraude, maar juist hiervoor geldt weer als argument dat deze niet van zodanige ernst zijn dat ons staatsbestel wordt aangetast. Dit zelfde geldt voor onschadelijkmaking. Daarnaast kan echter wel met enige zekerheid worden gesteld dat het kiesrechtuitsluiting geen nut heeft voor de resocialisatie. En daarbij geldt zelfs dat het een averechts effect kan hebben. Hier pleit een functie van een straf dus juist t??gen de kiesrechtuitsluiting als straf. Voor wat betreft vergelding is het aan de hand van een nauwe definitie lastig om een vergelijking te maken tussen de strafbare gedraging en een straf als kiesrechtuitsluiting. Tot slot straf als communicatiemiddel, als duidelijke afwijzing van de strafbare gedraging. Een kiesrechtuitsluiting kan hiervoor goed werken, het is immers een duidelijk gebaar naar de delinquent en de samenleving toe dat het strafbare gedrag niet wordt getolereerd. Maar misschien is het wel t?? duidelijk? De straf moet immers ook evenredig zijn en nuttig blijven. Ook de misdadiger verdient respect als zijnde autonoom wezen. Iemand z?? nadrukkelijk buiten de samenleving zetten is wel erg rigoureus.
Al deze argumenten in aanmerking genomen, en het feit dat er bijna nooit gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid tot kiesrechtuitsluiting is een heroverweging van het nut en de rechtvaardigheid van het uitsluitingsregime op zijn plaats. Aan de andere kant bewijst juist het feit dat de rechter al bijna nooit gebruik maakt van de mogelijkheid tot ontzetting uit het kiesrecht dat een ??chte noodzaak om de uitsluitingsmogelijkheid uit de Grondwet te halen ontbreekt. Daartoe bestaat ook geen plicht op grond van de internationale waarborgen.